En 2011, 270 milliards d’euros de prestations ont été versés au titre de la vieillesse (prestations obligatoires et facultatives). Pour des raisons historiques, le système de retraite français est aujourd'hui financé quasi exclusivement en
Le système de retraite français devra continuer ses efforts d’ajustements
Sous l’effet de la crise économique, les régimes de retraite connaissent actuellement un besoin de financement de l’ordre de 0,7 point de PIB. Selon les dernières projections du Conseil d’orientation des retraites (décembre 2012), ce besoin de financement devrait s’aggraver dans les années à venir. D’un côté, avec l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses du baby-boom et de l’allongement de la vie, le nombre de retraités de droit direct augmenterait de près de 45 % entre 2011 et 2060. Leur pension moyenne devrait également continuer à progresser (effet « noria »). Les dépenses de retraite en valeur, peu sensibles à la conjoncture économique, augmenteront donc fortement. De l’autre côté, la capacité de l’économie à financer ces futures dépenses dépendra avant tout des évolutions économiques à venir (voir Encadré 1) : selon l’hypothèse retenue pour le taux de chômage, le nombre d’actifs cotisants ne progresserait, quant à lui que de
Quel que soit le long terme du système de retraite français, celui-ci devra ainsi continuer les efforts d’ajustements sur ses dépenses ou son financement dans les prochaines années.
Des marges de manœuvre limitées
Du côté des dépenses, deux solutions sont envisageables :
- augmenter l’âge moyen de départ à la retraite : cela permet de ralentir la hausse du nombre de retraités. Cette solution est actuellement privilégiée : elle se concrétise par une hausse de la durée d’assurance nécessaire pour partir à la retraite au taux plein et par un relèvement de l’âge légal de départ. Elle se heurte au faible taux d’emploi des seniors et se traduit en période de crise en partie par une montée de leur taux de chômage ;
- baisser le niveau relatif des retraites : cette solution a également été mise en œuvre, notamment par une indexation des droits acquis et des pensions sur les prix. Les pensions continueront d’augmenter, car elles restent liées à la progression des revenus d’activité professionnelle, mais à un rythme moins soutenu que ces derniers. Toutefois, une baisse du niveau relatif des retraites qui se poursuivrait de façon trop importante pourrait remettre en cause la confiance des générations futures dans le système de retraite.
Les autres solutions possibles
Une autre solution serait d’introduire une dose de capitalisation dans le financement des retraites. La capitalisation présenterait plusieurs avantages : meilleurs rendements, possibilité de diversifier les placements et meilleure résistance aux évolutions démographiques. Outre que ces avantages ne sont pas forcément démontrés sur longue période (voir Encadré 2), en pratique, il paraît en effet peu réaliste de remplacer totalement la répartition par la capitalisation. La transition impliquerait en effet un surcoût important en phase de montée en charge. Ce surcoût devrait être payé soit par les retraités actuels (en faisant relativement baisser la charge de leurs pensions pour les actifs), soit par les actifs eux-mêmes, qui paieraient alors une double cotisation. Ces deux options semblent difficilement acceptables durablement, à moins d’émettre de la dette publique, ce qui, compte tenu des niveaux actuels d’endettement, apparaît également impossible. Le choix de la répartition a d’ailleurs été réaffirmé par les
La capitalisation peut être individuelle et volontaire ou limitée à un petit groupe comme, par exemple, la Prefon, régime de retraite supplémentaire volontaire ouvert aux fonctionnaires. Les lois de 2003 et 2010 ont complété les dispositifs existants en mettant en place des mécanismes d’épargne retraite à vocation universelle (ouverts à tous) tels que les
La capitalisation peut aussi être collective. En Finlande, par exemple, une partie des cotisations est affectée à la capitalisation, les produits financiers de cette dernière servant éventuellement à baisser les cotisations sans incidence sur le calcul des droits.
Les fonds de réserves dans les régimes en répartition
Un autre exemple est celui des fonds de réserves dans les régimes en répartition. Dans ce cas, la capitalisation vient en appui de la répartition. L’horizon d’équilibre entre prestations et cotisations, normalement annuel en répartition pure, devient pluriannuel : les réserves sont accumulées pendant les phases de conjoncture économique et/ou de démographie favorables et sont utilisées dans les phases défavorables. Elles permettent ainsi de lisser les aléas conjoncturels de court terme et/ou d’anticiper les phases de vieillissement et de piloter les régimes de retraite sur le long terme en organisant leur équilibre sur plusieurs dizaines d’années. De nombreux pays (Suède, Canada, États-Unis) ont mis en place des fonds de réserve à ces fins. En France, le Fonds de réserve (FRR) créé en 1999 avait ainsi pour objectif d’accumuler des réserves jusqu’en 2020 et de les destiner à financer une partie des retraites des régimes de base de 2020 à 2040 afin d’amortir les conséquences des départs nombreux à la retraite. Ses actifs s'élevaient à 33,3 milliards d'euros fin 2009. La réforme des retraites de 2010 a raccourci l’horizon de décaissements du FRR : ce dernier a désormais pour objectif d’amortir les besoins de financement de court terme des régimes de base. Les actifs et les recettes du FRR sont depuis 2011 et jusqu’en 2024 versés chaque année à la
Les régimes complémentaires français, tels l'AGIRC et l’ARRCO (destinés aux salariés du secteur privé) ou l’Ircantec (destiné aux contractuels de la fonction publique) ont mis en place de tels principes, et ce dès leur origine. Dans ces régimes, des objectifs de maintien d’un certain niveau de réserve peuvent être mis en place. Ainsi, l’Ircantec a un objectif double : l’équilibre sur 30 ans entre pensions d’un côté et cotisations et réserves de l’autre (contrainte de pérennité), et des réserves au moins égales à une année et demie de prestations sur les 20 prochaines années (réserve de précaution). Dans le régime complémentaire des artisans, les réserves de l’année doivent au minimum être égales à l’espérance de vie de la génération atteignant l’âge légal de départ à la retraite. Selon les termes de l’article 9 du 13 mars 2013 concernant les régimes AGIRC et ARRCO, un « groupe de travail […] sera chargé, à compter du 1er janvier 2014, […] de proposer un dispositif de pilotage sur le long terme, fondé sur des rendez-vous périodiques et l’examen d’indicateurs pertinents (un objectif de réserves, lien avec la croissance et le taux de rendement) […] ».
Au final, pour être durablement équilibré, le système de retraite dispose d’un choix d’ajustements. L’arbitrage entre ces solutions devra relever de débats et de choix politiques, collectifs, sociétaux et citoyens.
