Réflexions sur la transposition par la France de l’une des dispositions majeures de la 5e directive européenne Antiblanchiment

La 5e directive Antiblanchiment a été présentée par la Commission européenne en juillet 2016, au lendemain de l’affaire des « Panama Papers », la plus grande révélation d’informations en matière de blanchiment de capitaux, d’évasion fiscale et de fraude fiscale du XXIe siècle.

Ce scandale a révélé l’existence d’un vaste système de sociétés écrans mis en place par des cabinets d’avocats, des gestionnaires d’actifs et des comptables afin de dissimuler l’identité, l’origine des fonds et la nature des transactions financières de leurs clients. Afin de lutter contre le recours abusif à des sociétés et autres constructions juridiques aux fins du blanchiment de capitaux, il est nécessaire que ces sociétés dévoilent l’identité de leurs bénéficiaires effectifs, c’est-à-dire de leurs ultimes propriétaires.

Cet objectif de transparence était déjà au cœur de la 4e directive Antiblanchiment, qui avait imposé aux États membres de l’Union européenne de se doter d’un registre centralisé sur les bénéficiaires effectifs des sociétés constituées sur leur territoire, ainsi que des trusts et fiducies régis par leur droit [1] . Reprenant l’une des recommandations formulées par le Groupe d’action financière (GAFI) [2] , la 5e directive exige désormais des États membres qu’ils ouvrent au public leurs registres sur les bénéficiaires effectifs des sociétés [3] . Le texte européen fait de la transparence un « puissant moyen de dissuasion ». Il confie à la société civile un rôle clé dans la prévention du blanchiment de capitaux en lui permettant d’exercer un « contrôle accru » sur les informations contenues dans les registres sur les bénéficiaires effectifs [4] .

Les 27 États de l’Union européenne doivent ainsi veiller à ce que les informations sur les bénéficiaires effectifs, ou tout du moins celles portant sur le nom, le mois et l’année de naissance, le pays de résidence et la nationalité du bénéficiaire effectif, ainsi que la nature et l’étendue des intérêts effectifs détenus, soient accessibles « à tout membre du grand public » [5] .

Pour la France, comme pour les autres États membres, la transposition de cette mesure européenne pose à la fois la question de la solidité des mécanismes de contrôle mis en place depuis 2017 pour vérifier les informations transmises par les sociétés sur leurs bénéficiaires effectifs, ainsi que celle des modalités selon lesquelles la société civile pourra accéder à ces informations.

Le contrôle des informations sur les bénéficiaires effectifs en France

Les textes européens imposent aux États membres de mettre en place des mécanismes permettant de s’assurer que les informations conservées dans le registre centralisé sur les bénéficiaires effectifs sont « adéquates, exactes et actuelles » [6] .

La France dispose d’un registre centralisé sur les bénéficiaires effectifs depuis 2017 [7] . Dès cette date, afin d’assurer la fiabilité et l’exactitude des informations qui figurent dans ce registre, les greffiers des tribunaux de commerce ont été dotés par le législateur d’un pouvoir de contrôle comparable à celui qu’ils exercent sur les demandes d’immatriculation ou de modification au registre du commerce et des sociétés (RCS) [8] .

La transposition de la 4e directive a conduit le législateur français à soumettre les entités tenues de s’immatriculer au RCS à deux obligations [9] . Une obligation d’identification d’une part, consistant à « obtenir et conserver des informations exactes et actualisées sur leurs bénéficiaires effectifs ». Une obligation de déclaration d’autre part, consistant à déposer au RCS un document relatif aux informations à leur bénéficiaire effectif comportant des éléments d’identification. Seul le non-respect de cette dernière obligation est sanctionné pénalement.

À la fin de l’année 2019, plus de deux ans après sa création, le registre français sur les bénéficiaires effectifs comprenait seulement deux tiers des entités soumises à l’obligation de déclaration [10] . En outre, quelques mois à peine après le déploiement du registre, les greffiers des tribunaux de commerce voyaient diminuer leurs ressources allouées au contrôle des informations fournies par les sociétés sur leurs bénéficiaires effectifs [11] .

La baisse de ces ressources couplée au constat d’un registre incomplet affaiblit le dispositif français de lutte antiblanchiment. L’existence d’informations exactes et actualisées sur les bénéficiaires effectifs est pourtant un pilier du dispositif préventif de lutte contre le blanchiment de capitaux. Ainsi, par exemple, les personnes assujetties à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme [12] ont accès à l’intégralité des données contenues dans le registre des bénéficiaires effectifs dans le cadre des mesures de vigilance qu’elles doivent mettre en œuvre à l’égard de leur clientèle [13] .

Un registre sur les bénéficiaires effectifs incomplet a donc un impact certain sur la qualité des mesures de vigilance exercées par ces acteurs. À cet égard, les derniers chiffres fournis par Tracfin, la cellule française de renseignement financier, sont évocateurs. En 2018, seules 9 % des déclarations de soupçon transmises par les professionnels du secteur financier ont porté sur des personnes morales [14] . Ceci alors que l’utilisation de sociétés et autres entités juridiques est au cœur des schémas de blanchiment.

La transposition de la 5e directive Antiblanchiment a récemment conduit la France à accroître les obligations de transparence concernant les informations relatives aux bénéficiaires effectifs [15] . Ces derniers sont désormais tenus de fournir les informations permettant de les identifier sous peine de sanctions pénales (création de l’article L. 574-6 du Code monétaire et financier). De même, est introduit un mécanisme de signalement des divergences entre les informations détenues sur le bénéficiaire effectif par différentes sources – autres registres, entités assujetties aux obligations de lutte antiblanchiment, autorités de contrôle, etc. (modification de l’article L. 561-47-1 du Code monétaire et financier).

Ces mesures doivent être à présent couplées à l’ouverture concrète du registre sur les bénéficiaires effectifs afin de permettre à la société civile d’accéder ces informations et d’exercer son contrôle.

La société civile, un acteur clé de la lutte antiblanchiment

Sans la société civile, notamment la presse et les organisations non gouvernementales (ONG), les plus grands scandales de blanchiment d’argent de ces dix dernières années, tels que celui des « Panama Papers » ou plus récemment celui des « Luanda Leaks [16] », n’auraient sans doute jamais été révélés.

La société civile peut également jouer un rôle préventif. Ouvrir au public les registres contenant les informations sur les bénéficiaires effectifs permet à la société civile de contrôler ces informations et d’identifier d’éventuelles défaillances.

En 2019, par exemple, l’ONG Global Witness a analysé de manière poussée les données ouvertes du registre britannique sur les bénéficiaires effectifs. Ce faisant, l’ONG a pu révéler les nombreuses lacunes de ce registre tenant à la défaillance du contrôle des autorités britanniques sur les données transmises par les entreprises sur leurs bénéficiaires effectifs [17] .

C’est parce que le Royaume-Uni a ouvert au public les données de son registre sur les bénéficiaires effectifs que l’ONG a pu signaler ces défaillances. Dans les autres pays, ces registres, lorsqu’ils existent, sont tout autant susceptibles de présenter de telles lacunes. Le fait qu’ils ne soient pas ouverts au public empêche tout simplement la société civile d’analyser et contrôler ces informations. En mars 2020, au sein de l’Union européenne, sur les 27 États membres, 5 seulement ont un registre sur les bénéficiaires effectifs centralisé et ouvert au public [18] .

La France fait malheureusement partie des 22 États membres dont le registre n’est encore ouvert au public. Bien qu’une ouverture prochaine soit prévue par les textes de transposition [19] , force est néanmoins de constater que, près de trois mois après la date limite de transposition de la directive, le registre français sur les bénéficiaires effectifs n’est toujours pas accessible au public [20] .

S’il est d’ores et déjà prévu que l’accès à ces informations sera gratuit [21] , ce dont il faut se féliciter, les textes de transposition de la 5e directive demeurent silencieux sur les autres modalités de consultation du registre. À l’instar des modalités d’accès mises en place par la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, le Luxembourg et la Slovénie, les informations sur les bénéficiaires effectifs devraient être disponibles en format ouvert, c’est-à-dire téléchargeables librement sous format informatisé, sans que leur accès ne soit conditionné à une inscription préalable.

La capacité de la société civile à contrôler les informations contenues dans ce registre et à les croiser avec d’autres sources, telles que la base de données Integrity Watch France mise en place par l’ONG Transparency International France [22] , dépend directement de ces modalités de consultation.