Nicolas Véron: « L’inachèvement de l’Union bancaire crée des risques majeurs »

En tant qu’économiste, jugez-vous souhaitables des fusions transfrontalières à l’intérieur de l’Union bancaire ?

Pour atteindre son objectif de décorrélation entre le risque bancaire et le risque souverain, l’Union bancaire a besoin d’une intégration transfrontalière plus forte ; la manière la plus simple de parvenir à cet objectif passe par des opérations d’acquisitions ou de fusions transfrontalières.

La BCE est-elle favorable à ces fusions ?

La BCE souhaite clairement une plus grande intégration transfrontalière du système bancaire mais elle n’a pas vocation à s’exprimer sur des cas individuels. Sa seule mission face à des cas individuels c’est autoriser ou ne pas autoriser, quand elle est sollicitée par les banques qui envisagent une transaction.

Serait-il légitime d’attendre de la part de l’Union bancaire qu’elle mette fin à la fragmentation du capital et de la liquidité, qui semble constituer un frein aux fusions transfrontalières ?

La BCE peut imposer des exigences de capital et de liquidité au niveau d’entités nationales de groupes bancaires mais, même s’il est difficile de savoir exactement quelles sont les pratiques en la matière puisque ces décisions ne sont pas rendues publiques, mon sentiment est que les cas les plus problématiques de cloisonnement géographique de capital et de liquidité correspondent à des exigences imposées par des autorités nationales.

Il s’agit d’un problème de législation et non pas de supervision. La BCE ne peut pas résoudre ce problème. C’est aux législateurs européens de mettre fin à cette difficulté. Mais ce problème de fragmentation ne peut être réglé que dans le cadre d’une discussion plus large, portant sur l’achèvement de l’Union bancaire qui concerne également la garantie unique des dépôts, les expositions souveraines concentrées [1] et l’expérience de ces dernières années sur le fonctionnement de BRRD qui diffère légèrement de ce qui était prévu initialement.

Pour ce qui concerne la garantie unique des dépôts, la connexion de ce thème avec la fragmentation a bien été repérée par l’Ecofin du 4 décembre 2018 qui a créé un groupe de travail de haut niveau destiné à progresser sur les deux sujets conjointement mais pourquoi faudrait-il également mettre sur la table la question de la résolution des crises bancaires et celle des expositions souveraines concentrées ?

La fragmentation est le fait d’autorités nationales qui agissent au titre soit de leur mandat d’autorité en charge de la garantie des dépôts soit de leur mandat d’autorité de résolution. Quant aux expositions souveraines concentrées, elles constituent un obstacle majeur à la mise en place d’une garantie des dépôts européenne : tant que les banques achètent beaucoup d’obligations de l’État membre qui abrite leur siège, il est difficile politiquement d’envisager un partage du risque qui serait interprété (pas complètement à tort) comme une manière d’apporter un financement préférentiel à l’État membre qui abrite le siège de l’établissement dont la collecte de dépôts bénéficie de la garantie.

Ce sont donc tous ces thèmes qu’il faudrait traiter conjointement ?

En effet, ces thèmes sont interdépendants. La réforme proposée par la Commission en 2015 pour l’établissement d’une garantie des dépôts européenne n’a pas avancé et n’avancera pas sans aborder les autres thèmes. Les différents composants du dossier de l’achèvement de l’Union bancaire doivent, au moins partiellement, être traités en même temps sinon il n’y aura pas de progrès.

Donc traiter ensemble les thèmes de la fragmentation et de la garantie des dépôts, comme le fait le groupe de haut niveau, n’est pas suffisant ?

C’est un progrès, mais en effet, ce n’est pas suffisant.

En effet, dans ce cadre bithématique, où sera prise en compte la position très prudente, voire réticente, de l’Allemagne et d’autres pays du Nord sur la garantie européenne des dépôts, comment pourrait-on arriver à un niveau de mutualisation suffisant de cette garantie qui pourrait permettre aux pays host d’imposer moins de capital et de liquidité aux filiales qui opèrent chez eux ?

En raison du caractère incomplet du mandat du groupe de haut niveau, les positions actuelles des États membres sont en réalité des positions de début de négociation c’est-à-dire très tranchées. Elles peuvent évoluer à condition d’entamer une discussion d’ensemble, sans tabou, or aujourd’hui, en pratique, le sujet des expositions souveraines notamment constitue un sujet tabou : il ne fait pas l’objet d’une proposition législative de la Commission ; un groupe de travail s’est réuni en 2015-2016 sur ce thème précis des expositions souveraines mais le rapport final n’a pas été rendu public.

Vous faisiez allusion à la façon dont BRRD est appliquée ; la pratique semble en effet assez éloignée de ce qui est prévu dans les textes…

Ce que nous avons observé ces dernières années n’est pas en contradiction avec les textes. Je ne vois pas qu'il y ait eu de violation flagrante de BRRD, contrairement à ce que certains affirment. Toutefois, BRRD n’a pas créé les incitations qui ont été invoquées par ses promoteurs, c’est en ce sens-là que les crises bancaires ne sont pas traitées comme prévu. En pratique, les procédures nationales s’avèrent être plutôt le traitement par défaut et la résolution au sens de BRRD l’exception alors que la rhétorique des législateurs de BRRD laissait penser que la résolution au sens de BRRD deviendrait la règle et la procédure nationale l’exception, au moins pour les banques de taille significative. Donc on est dans cette situation ambiguë dans laquelle BRRD au final a représenté beaucoup moins de changement du point de vue du traitement des banques en difficulté que ce qui avait été proclamé par les législateurs. Mais ces derniers n’ont à s’en prendre qu’à eux-mêmes.

Est-il urgent d’achever l’Union bancaire ?

L’inachèvement de l’union bancaire crée des risques majeurs pour l’avenir de la zone euro qui ne sont pas sans similarité avec les risques qui ont motivé la création de l’union bancaire en 2012, à commencer par le cercle vicieux banques-souverains qui est pratiquement intact. Il existe un consensus rhétorique des dirigeants de la zone euro sur la nécessité de l’achèvement de l’union bancaire mais pas sur les solutions à mettre en œuvre.

L’achèvement de l’union bancaire encouragerait-il des fusions transfrontalières ?

Si la législation évolue dans le sens d’un achèvement de l’union bancaire, elle aura un effet stimulant considérable sur les fusions acquisitions transfrontalières.

Tout projet de fusion transfrontalière est-il nécessairement bon ?

Certainement pas ! Le démantèlement d’ABN AMRO par RBS, Santander (remplacé en cours d’opération par Monte dei Paschi) et Fortis, a été dans l’ensemble une catastrophe. Donc il peut y avoir de mauvaises fusions transfrontalières.

À l’inverse, le rachat de BPI au Portugal par l’espagnole CaixaBank s’est bien déroulé. Enfin, on assiste de plus en plus à des opérations faisant intervenir des fonds de private equity qui achètent – en partie ou en totalité – des établissements bancaires : BAWAG en Autriche, NKBM en Slovénie ou encore Novo Banco au Portugal. HSH Nordbank est également un exemple de ce type d’opération ; elle a soulevé toute une série de questions mais pour l’essentiel il s’agit d’une prise de contrôle par un fonds de capital investissement. Ces opérations se sont développées et je ne serais pas étonné de voir d’autres opérations de private equity dans un avenir proche dans la zone euro.

Et vous pensez que ces fonds vont vendre à des banques leurs participations ? Est-ce ainsi que se feront certaines fusions transfrontalières ?

C’est un scénario possible.