Pourquoi l’harmonisation des contraintes de capital réglementaire est illusoire

Les juridictions représentées au sein du Comité de Bâle sont engagées à intégrer les normes internationales dans leur cadre réglementaire national. Néanmoins, des divergences significatives persistent entre pays non seulement dans les méthodes de calcul des actifs pondérés, la construction des ratios prudentiels, les dispositions transitoires, mais aussi de manière globale, sur l’architecture générale retenue. Par exemple, il existe des différences notables entre l’Union européenne (UE) et les États-Unis concernant les tests de résistance, l’application des exigences du Pilier 2, le calibrage des surcharges de capital pour les banques d’importance systémique globales (G-SIBs), en sus des spécificités dans le calcul des risques pondérés.

L’ensemble de ces disparités constituent des obstacles significatifs à la comparaison des exigences de fonds propres. Un point commun toutefois : des deux côtés de l’Atlantique, les banques affirment que leurs exigences réglementaires sont plus strictes ou qu’elles sont soumises à des exigences supplémentaires, via des « surtranspositions » ou « gold plating ». Ces constats ont conduit l’industrie bancaire à faire pression sur les autorités de régulation afin d’éliminer ces inégalités, réelles ou perçues. Si des efforts d’harmonisation sont en cours, notamment pour l’application de la Revue fondamentale du portefeuille de négociation (FRTB), les différences existantes au niveau de l’architecture réglementaire perdureront.

Coté, européen, le secteur bancaire a exprimé de façon répétée ses préoccupations quant aux avantages concurrentiels dont bénéficieraient les banques américaines dans le domaine réglementaire. Avec pour argument que cette situation pèse sur la capacité des banques à soutenir efficacement les économies européennes et à rivaliser dans une économie globalisée.

Le débat s’est récemment cristallisé sur l’entrée en vigueur en Europe de Bâle III. Les règles seraient plus contraignantes en Europe, d’autant que des doutes subsistent concernant la volonté de la nouvelle administration américaine d’appliquer fidèlement le texte bâlois. Si tant est que le cadre européen soit plus pénalisant que le dispositif américain, la question reste de savoir s’il est pertinent et/ou possible, d’aligner la réglementation européenne sur celle d’autres juridictions, tout particulièrement celle des États-Unis.

Pour répondre, il convient de s’intéresser au cadre de pensée européen. Les objectifs de l’UE dans l’application de Bâle III ? Protéger la santé financière des banques, ainsi que la stabilité financière de la région. La crise des banques régionales américaines en 2023 a montré les conséquences d’un relâchement en matière de gouvernance interne des banques, mais aussi des lacunes de la supervision et de réglementation. Par ailleurs, on notera que les autorités européennes ont également pour préoccupation de satisfaire aux demandes des États membres de l’UE. À l’évidence, cette ambition rend caduque la réalisation d’un cadre véritablement harmonisé. Le superviseur bancaire européen l’a souligné, à maintes reprises, pour s’en plaindre. À noter aussi, la volonté des autorités américaines de mettre en œuvre certains dispositifs spécifiques et que l’Europe n’a pas l’intention d’imiter.

Dans ce contexte, il appartient aux autorités publiques de trouver un point d’équilibre entre application des standards internationaux à des fins de protection des déposants et de la stabilité financière – cet objectif relève d’un mandat explicite – sans que celle-ci entame la compétitivité du secteur. Compétitivité qui, notons-le, n’entre pas dans le champ de ses compétences propres, la réglementation n’étant qu’une des multiples variables de la performance du secteur.

Mais les pouvoirs publics européens ne sont pas insensibles au plaidoyer des banques. En octobre 2024, les directions du Trésor allemand, italien et français, réunies sous le nom de groupe « GFI », ont adressé à la Commission européenne une lettre l’exhortant à une pause réglementaire. L’Autorité bancaire européenne (ABE) et la Commission sont encouragées à concentrer leurs efforts sur la mise en œuvre des textes existants et à évaluer l’impact des réglementations adoptées au cours de la dernière décennie. Elles sont invitées à identifier les lacunes ou incohérences et à les corriger. L’objectif est de renforcer la compétitivité du système bancaire et financier européen, sujet au cœur des rapports Draghi, Letta et Noyer.

La lettre du GFI préconise de réviser le cadre macroprudentiel pour qu’il soit plus cohérent et aligné avec Bâle III, tout en garantissant des conditions de concurrence équitables pour les banques européennes. L’objectif d’obtenir un traitement similaire à celui des États-Unis ajoute une complexité supplémentaire au sujet, déjà très technique, et soulève des interrogations sur l’opportunité – voire la faisabilité – d’un tel alignement. Certes, simplification est le nouveau mot d’ordre du côté de la réglementation, mais aussi de la supervision. Mais harmoniser et simplifier ne sera pas si simple à réaliser. Les obstacles tiennent à d’abord à la complexité intrinsèque du sujet. Il convient aussi de constater la multiplicité des parties prenantes concernées, sachant que leurs intérêts et préoccupations sont potentiellement divergents. À cet égard, de nombreuses incertitudes demeurent sur les mesures concrètes de simplification et leur portée.

Le cadre de Bâle III est complexe. Les défis liés à sa mise en œuvre, ainsi que son impact sur les activités et les arbitrages des banques, ne se révéleront qu’au fil du temps, la période de transition s’achevant en 2033. De plus, bien que de nombreuses dispositions soient actuellement transitoires, certaines seront comme prévu désactivées, tandis que d’autres deviendront permanentes.

Le règlement CRR 3, qui décline Bâle III dans l’UE, impose à la Commission d’évaluer l’état général du système bancaire au sein du Marché unique, ainsi que les conditions dans lesquelles le nouveau cadre réglementaire – élaboré sur une décennie – fonctionne en pratique. L’ABE compilera ses analyses dans un rapport à remettre d’ici la fin 2026. Ce rapport recommandera des amendements pour éliminer les incohérences, combler certaines lacunes, etc.

Comme l’a souligné l’ABE dans son rapport du 15 juillet 2024, intitulé « Stacking Orders and Capital Buffers », les banques peuvent être soumises jusqu’à dix couches différentes d’exigences de fonds propres et de passifs éligibles dans un contexte de bail-in. Celles-ci incluent : trois ratios de fonds propres fondés sur les risques (Common Equity Tier 1 ou CET1, Tier 1 et Total Capital), le ratio de levier (Leverage Ratio – LR), le ratio de capacité totale d’absorption des pertes (TLAC), l’exigence minimale de fonds propres et de passifs éligibles (MREL) et le MREL subordonné. Chaque couche TLAC et MREL comprend une version pondérée par les risques et une version basée sur le levier.

Les exigences de fonds propres incluent également des coussins de capital (CET1) pour couvrir les risques non couverts ou insuffisamment couverts par le calcul des risques pondérés au titre du Pilier 1. Il peut y avoir jusqu’à six de ces coussins.

Un, le cousin de Conservation (CCB). Fixé à 2,5 % pour toutes les banques, il est intégré dans le cadre de Bâle III. Sa fonction ? Absorber des pertes en période de tension. En cas d’utilisation, il doit être reconstitué rapidement et le superviseur peut imposer des limites au paiement de dividendes pour accélérer sa reconstitution.

Deux, les exigences au titre du Pilier 2 (P2R). Cette exigence fixée par le superviseur vise à couvrir des risques (risque de concentration, les risques liés aux imperfections des modèles internes, etc.) insuffisamment ou pas traités dans le Pilier 1.

Trois, le coussin contracyclique (CCyB). Il fluctue en fonction des risques liés au cycle économique. Le CCyB est le seul coussin explicitement conçu pour être « libérable ». Il représente généralement une petite partie des coussins de fonds propres. Depuis la crise de la Covid, de nombreux pays européens ont adopté une approche dite « positive neutre » pour la fixation de ce coussin. Autrement dit, un taux positif est établi avant que les risques dits cycliques ne soient trop élevés et sans attendre des signes manifestes de détérioration. Selon l’évaluation de la Banque centrale européenne (BCE) et Comité européen du risque systémique (CESR), le CCyB a été appliqué par 17 pays de l’Espace économique européen. La plupart d’entre eux visent un taux de CCyB compris entre 0,5 % et 2 %, tandis que certains pays appliquent cette approche sans taux cible défini. Cette approche n’est donc pas appliquée de façon homogène.

Quatre, le coussin pour risque systémique (SyRB). Ce coussin est généralement appliqué à des risques affectant l’ensemble du système bancaire ou les banques présentant un risque systémique. Le SyRB est le plus flexible, car il peut être utilisé pour traiter un large éventail de risques systémiques, y compris des expositions spécifiques comme l’immobilier par exemple. Cependant, cette flexibilité peut entraîner de l’arbitraire et un chevauchement des exigences prudentielles. Le rapport de l’ABE recommande d’établir une distinction plus claire entre les objectifs du SyRB et du CCyB.

Cinq, les coussins applicables aux banques d’importance systémique globale (G-SIB) ou aux banques d’importance systémique nationale (D-SIB ou O-SII). Leur montant est déterminé selon une méthodologie élaborée par le Conseil de stabilité financière (FSB) et mise en œuvre en Europe.

Six, le Pilier 2G (P2G). Son taux est déterminé à la suite du test de résistance conduit par l’ABE et le Mécanisme de supervision unique et fondé sur une méthodologie publique.

Enfin, les autorités nationales imposent souvent d’autres exigences sous la forme de pondération des risques à des fins macroprudentielles. Ces mesures, inscrites dans le droit de l’UE, ont notamment pour objet de mieux appréhender les risques sur l’immobilier résidentiel. Les autorités nationales ont également renforcé l’application de mesures basées sur l’emprunteur, telles que les standards de prêt. Des procédures qui ne sont actuellement pas consacrées par le droit de l’UE, rendant ainsi leur réciprocité plus complexe. Ces mesures varient d’un État membre à l’autre en termes de conception, de définitions des indicateurs sous-jacents, de portée, de nature (juridiquement ou non juridiquement contraignante), d’exceptions et de dispositifs de gouvernance.

Dernier élément important, l’UE et les instances internationales (notamment le cCERS, la BCE, le FSB et le Network for Greening the Financial System – NGFS) envisagent le recours à des outils macroprudentiels, particulièrement le SyRB, pour encadrer les risques liés au changement climatique et à la transition climatique.

Le dispositif ainsi décrit témoigne de la complexité du cadre européen ainsi que le risque – avéré – d’une application hétérogène des règles par les pays membres. La multitude des coussins de fonds propres, combinée à la pluralité des règles, rend probable que certains risques soit pris en compte à plusieurs niveaux de la structure du capital et/ou de façon différente. Ce cadre rend difficile pour les investisseurs et le marché de correctement appréhender l’architecture du capital des banques européennes, compliquant ainsi les exercices de benchmarking.

Or, pour les investisseurs, seul importe le niveau de l’excédent de capital au-delà du Maximum Distributable Amount (MDA). Et pour cause, le MDA est un mécanisme de restriction automatique de distribution de dividendes et de rachat d’actions qui s’active lorsque les fonds propres d’une banque tombent en dessous du seuil réglementaire, incluant les coussins.

La complexité européenne s’explique en partie par sa gouvernance. Afin de préserver l’intégrité du marché unique, l’application du cadre micro et macroprudentiel nécessite l’engagement de diverses instances (CE, CERS, MSU, etc.) ainsi que des autorités nationales. La coexistence de responsabilités partagées entre le « centre » (CE, MSU, Comité de Bâle, FSB, etc.) et la « périphérie » (autorités nationales) provoque des inefficacités, liées également à une Union bancaire inachevée.

Les différentes instances se partagent les prérogatives ainsi. Le MSU et les superviseurs nationaux déterminent les exigences au titre du P2R et P2G. Le FSB et l’ABE déterminent un coussin G-SIB à chaque institution d’importance systémique mondiale. Quant aux autorités nationales, elles fixent le SyRB et le CCyB. Cette fragmentation reflète à la fois le caractère inachevé de l’Union bancaire européenne et une réalité politique : en cas de défaillance bancaire, les finances publiques nationales risquent d’être sollicitées, ce qui pousse les États membres à conserver la main sur certains leviers. Ces derniers estiment plutôt avoir un « enjeu direct » dans la stabilité de leur secteur bancaire, surtout dans les situations où la défaillance d’une ou plusieurs banques pourrait déclencher une crise systémique. Bien que la directive sur le redressement et la résolution des banques (BRRD de 2014) vise à protéger les finances publiques en transférant la charge vers les actionnaires et les créanciers des banques défaillantes, les États membres jugent nécessaire de pouvoir imposer des exigences de capital supplémentaires pour limiter leur risque budgétaire.

Néanmoins, plusieurs garde-fous permettent de freiner le risque de divergences excessives entre pays : les coussins G-SII et O-SII reposent sur des méthodologies harmonisées par le Conseil de stabilité financière et l’ABE, et sont appliqués de façon uniforme à l’ensemble des grandes banques systémiques, ce qui favorise une convergence des niveaux requis pour des institutions comparables. L’ABE a toutefois constaté que l’identification d’autres institutions d’importance systémique (O-SII) et la calibration des taux de coussin O-SII ne sont pas cohérentes au sein du marché unique européen. De plus, selon les règles de la CRD, tout État membre qui souhaite imposer un SyRB doit notifier la Commission européenne, l’ABE et le Conseil européen, et motiver sa décision. Par ailleurs, le MSU tient sans doute compte du niveau des autres coussins lorsqu’il fixe les exigences au titre du SREP/P2R. Toutefois, le manque de transparence empêche de vérifier comment cette coordination s’opère concrètement.

Si le CERS, la BCE, l’ABE et la CE jouent des rôles formels dans la coordination de la politique macroprudentielle et la préservation de l’intégrité du marché unique, la Commission européenne a reconnu, elle-même, que sa capacité à garantir l’harmonisation des approches reste limitée. Néanmoins, elle s’est engagée à surveiller l’utilisation des coussins pour assurer qu’ils servent effectivement à soutenir l’octroi de crédit en temps de choc systémique et qu’ils puissent être libérés si nécessaire, favoriser une plus grande cohérence dans l’utilisation des outils macroprudentiels et évaluer les possibilités de simplification et d’amélioration de l’efficacité du cadre macroprudentiel, notamment à l’aune des risques émergents. Reste à voir comment ces engagements se traduiront par des avancées concrètes.

Néanmoins dans un récent rapport du 1^er octobre 2025, l’ABE a identifié, notamment dans le domaine du « reporting » et de la conception de la règlementation, de nombreuses mesures de simplification. Par ailleurs l’EBA indique engager une réflexion sur des mesures de simplification en matière d’exigences de fonds propres (coussins, MDA, etc.) et sous-entend que le nombre de couches de capital pourrait être réduit. Il s’agit là d’une entreprise de longue haleine et semée d’embuches.

Comparer les cadres Bâle III en vigueur aux États-Unis et en Europe est un exercice ardu. Ce sujet est d’importance, car l’un des objectifs fondamentaux, voire la raison d’être du Comité de Bâle, est de promouvoir une application harmonisée de ses règles entre les juridictions, assurant une concurrence équitable pour les grandes banques actives à l’international. Premier constat évident : la structure du capital est plus simple aux États-Unis, avec seulement quatre « blocs » de capital pour les G-SIB, contre sept pour les banques européennes (voir infographie). À noter, le CCyB n’a jamais été activé par les autorités américaines !

Le processus de détermination des exigences en fonds propres est également plus simple (voir infographie). Le Stress Capital Buffer (SCB) est dérivé des résultats d’un test de résistance, avec un plancher de 2,5 %, conformément au taux standard du CCB prévu par Bâle III. Il est en moyenne plus élevé que ce minima. En outre, l’amendement Collins de la loi Dodd-Frank interdit que l’utilisation de modèles internes aboutisse à une exigence inférieure à celle résultant de l’approche standard. Selon la proposition de la Réserve fédérale américaine de juillet 2023, les banques continueraient d’être contraintes par le plus élevé de l’approche standardisée révisée et de l’approche standardisée existante. De plus, la Fed poursuivra la réalisation de tests de résistance, qui ajoutent une exigence minimale de 2,5 % de CET1.

Dans le contexte politique né de l’élection présidentielle, les autorités américaines ont récemment lancé une consultation auprès du secteur bancaire concernant « Basel 3 end game », la Fed prévoyant de présenter une proposition formelle à l’automne. Comme récemment discuté lors de sa conférence du 21 juillet 2025, « Revue intégrée du cadre de fonds propres pour les grandes banques », cette proposition devrait englober les quatre piliers principaux du dispositif : exigences de fonds propres fondées sur les risques, ratio de levier, surcharge de fonds propres pour les G-SIBs, et tests de résistance. Les réactions de l’industrie ont pointé l’urgence d’une évaluation globale des modifications proposées, en insistant sur les interactions entre ces quatre éléments fondamentaux. Le secteur bancaire plaide pour une approche holistique, avertissant que des ajustements isolés pourraient produire des conséquences inattendues du fait de l’interconnexion entre les quatre blocs.

L’industrie bancaire reste préoccupée au sujet de la « surtransposition » du texte bâlois. Par exemple, de nombreux représentants du secteur estiment que le superviseur applique une méthode particulièrement punitive pour le calcul des surcharges de fonds propres imposées aux grandes banques systémiques. Un autre débat porte sur le ratio de levier, certains appelant à son recalibrage ou à sa restructuration afin de tenir compte des importants volumes de bons du Trésor américain détenus par l’industrie bancaire – un facteur qui peut s’accentuer lors de périodes de tensions sur le marché, augmentant potentiellement les contraintes.

Les banques américaines ont également critiqué la transparence et la cohérence de la méthodologie nationale des tests de résistance. Contrairement à l’UE – où les résultats des tests sont utilisés pour fixer le P2G –, l’approche américaine a un impact direct sur les seuils minimaux de fonds propres (Pilier 1) : elle s’avère donc produire des résultats volatiles d’une année sur l’autre, compliquant la planification financière des banques.

La discussion est rendue plus compliquée du fait de divergences concernant l’équilibre à trouver entre d’une part le respect des normes bâloises et, d’autre part, le besoin de règles adaptées au contexte américain, à l’instar d’un débat qui a également eu lieu en Europe. Certains acteurs américains mettent en avant le bilan positif pour l’industrie bancaire américaine de l’harmonisation internationale des règles, tandis que d’autres insistent sur les adaptations nécessaires concernant le calcul des risques pondérés et du ratio de levier, les surcharges et les tests de résistance.

Il est probable que les autorités réglementaires américaines concentreront leurs efforts sur la correction des faiblesses identifiées du cadre actuel, plutôt que sur la recherche d’une stricte convergence avec les normes de Bâle. Même si les méthodes de calcul des actifs pondérés évoluaient dans le sens d’une harmonisation, avec des différences parfois significatives, des divergences architecturales persisteront. La mesure dans laquelle les autorités américaines appliqueront Bâle III reste une question ouverte, avec pour l’instant aucune réelle certitude quant au maintien ou à l’accentuation des différences existantes.

Compte tenu de ces incertitudes, les autorités européennes, tout en se disant attentives à ne pas baisser la garde, ne sont pas insensibles à la préservation de l’égalité des conditions de concurrence. Selon l’article 461a du règlement (UE) n° 575/2013, tel que modifié par le règlement (UE) 2024/1623, la Commission européenne est chargée de surveiller la mise en œuvre internationale des règles relatives au risque de marché (Fundamental Review of the Trading Book – FRTB). La réglementation permet également à la Commission d’adopter des actes délégués pour garantir l’égalité de traitement, notamment si les États-Unis, comme cela est attendu, s’écartent de la norme de Bâle.

Finalement après une consultation publique initiée le 24 mars 2025 proposant trois options pour le dispositif relatif à FRTB, la Commission a adopté un acte délégué prévoyant un report de la date d’application au 1^er janvier 2027, à l’instar ce qu’a décidé la Prudential Regulation Authority du Royaume-Uni sur la base de préoccupations liées à la compétitivité et à la croissance économique. En conclusion, il apparaît que les efforts de simplification et d’harmonisation envisagés par l’UE entre pays européens resteront limités, et l’architecture générale demeurera sans doute complexe. Concernant l’harmonisation entre le cadre européen et américain, il ne faut pas espérer une convergence accrue, chaque région insistant sur la nécessité d’adapter le dispositif bâlois à ses particularités locales. À l’inverse, on peut craindre une divergence grandissante sur de nombreux sujets. Par exemple, les considérations relatives au climat ne seront sans doute pas intégrées dans le dispositif américain. Il sera difficile pour les autorités européennes de réagir, celles-ci étant soucieuses de maintenir un régime prudentiel rigoureux aligné sur les recommandations du Comité de Bâle.