Un constat s’impose et n’a évidemment rien de nouveau : la criminalité financière et plus spécialement le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme se déploie et s’épanouit dans un contexte transnational. Non seulement ce type de criminalité ne connaît pas de frontières, mais elle profite d’un certain cloisonnement des États et des institutions pour se développer. Les efforts engagés depuis maintenant plus de trente ans par l’Union européenne (UE) pour prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ont été importants. Pas moins de six directives européennes se sont succédé depuis le début des années 1990 pour renforcer le cadre de la LCB/FT. Ces différents textes ont considérablement étendu les personnes assujetties à la LCB/FT et renforcé leurs obligations de détection des obligations suspectes. Mais ces obligations étaient jusqu’à présent systématiquement mises en œuvre par les autorités nationales, de manière trop fragmentée. Les modèles de supervision LCB/FT différaient selon les États membres, tout comme les moyens qui lui sont alloués. Ils constituent autant d’obstacles à lutter efficacité contre des montages financiers toujours plus complexes, réalisés dans un contexte international et utilisant souvent des outils restés longtemps en marge de la supervision, par exemple les crypto-actifs1. Le paquet AMLA constitue une étape décisive dans la construction d’un véritable cadre européen unifié afin de lutter contre la criminalité financière et structurer la coopération interinstitutionnelle qu’elle requiert.
Mais bien entendu, les législateurs – nationaux ou européens –, les régulateurs et les autorités nationales (qu’il s’agisse des autorités sectorielles en charge de la LCB/FT, des cellules de renseignement financier ou des magistrats) n’ont pas attendu la création de l’AMLA pour déployer des outils d’information et de coopération entre autorités pour lutter contre la criminalité financière. Mais cette coopération institutionnelle demeurait insuffisante, que ce soit entre États membres ou même entre les autorités nationales et les autorités européennes, notamment avec l’Autorité bancaire européenne (ABE)2 ou avec la BCE3. Certaines initiatives comme la création de l’EFIPPP4 ont permis aux acteurs de la LCB/FT d’échanger sur les pratiques ou les actions à mener dans différents pays et de faire progresser les échanges mais ont encore des moyens d’action limités.
Comme le constate le premier considérant du Règlement ayant créé l’AMLA5, et tous les contributeurs de cette table ronde, ce cadre présentait des lacunes importantes et a trouvé ses limites. Et l’un des objectifs avec la création de l’AMLA est clairement d’accroître cette efficacité – et limiter la fragmentation de la lutte LCB/FT au sein de l’UE. L’absence de structure commune au plan européen a nui à l’efficacité de la lutte LCB/FT qui s’est révélée très variable selon les États membres. Le renforcement de la coopération interinstitutionnelle constitue ainsi l’un des axes majeurs du paquet AMLA. En effet, l’AMLA n’a évidemment pas vocation à assurer directement la supervision de l’ensemble des entités qui doivent aujourd’hui participer à la lutte LCB/FT, ni même à superviser directement toutes les entités du système financier6. À l’image de ce qui a été créé dans le cadre de l’Union bancaire, la création d’une supervision européenne en matière de lutte contre le blanchiment repose sur des mécanismes de coopération interinstitutionnelles, entre les institutions européennes elles-mêmes, entre les institutions européennes7 et les différentes autorités nationales en charge de la LCB/FT8 qui vont permettre d’harmoniser les pratiques nationales et fluidifier les échanges d’informations pour favoriser la lutte contre la criminalité financière.
La question que je voudrais traiter devant vous est en apparence technique, mais elle touche en réalité au cœur de l’architecture institutionnelle européenne : comment une banque centrale, dont la mission première n’est pas la lutte contre le blanchiment, s’articule-t-elle avec les autorités qui en ont expressément la charge ? Et que devient cette articulation à l’heure de l’AMLA ?
Je structurerai mon propos en trois temps : d’abord, le rôle de la BCE en matière de LCB/FT et la délimitation de ses compétences ; ensuite, les modalités concrètes de coopération, hier, aujourd’hui et demain ; enfin, une interrogation prospective sur le contrôle juridictionnel à venir.
Commençons par un premier rappel utile. La BCE n’est pas, et n’a jamais été, une autorité de lutte contre le blanchiment. Le règlement MSU de 2013, comme l’article 127, paragraphe 6, du TFUE, est sans ambiguïté : les missions de surveillance prudentielle confiées à la BCE n’incluent pas la supervision LCB/FT, laquelle demeure de la compétence des autorités nationales spécialisées. Le considérant 28 du règlement MSU exclut même expressément cette matière du périmètre de la BCE9.
Pour autant la LCB/FT n’est pas indifférente à la BCE. Elle l’irrigue à un double titre pour chacun de ces piliers d’action que sont la politique monétaire et la supervision bancaire.
S’agissant d’une part, de la politique monétaire, un établissement de crédit associé à des pratiques de blanchiment pourra également voir son accès aux liquidités de l’Eurosystème suspendu ou fermé10.
Dans la même veine et concernant la supervision bancaire : les défaillances en matière de blanchiment révèlent presque toujours des carences plus profondes de gouvernance, de contrôle interne et de culture du risque. Un établissement qui blanchit ou participe (même involontairement) à des opérations de blanchiment est un établissement dont la gouvernance est déficiente, et donc aussi un établissement fragile sur le plan prudentiel.
La BCE intègre ainsi les risques de blanchiment dans son processus de surveillance prudentielle – dans le SREP, dans l’évaluation de l’aptitude des dirigeants (fit and proper), dans les procédures d’agrément et de retrait d’agrément, et dans l’appréciation des acquisitions de participations qualifiées11. Le blanchiment est ici un indicateur prudentiel, non une fin en soi12.
Dans cette dernière matière, le rôle de la BCE a été précisé par la Cour de Justice.
Que nous enseigne la jurisprudence ? L’affaire la plus éclairante est sans conteste Versobank, dans laquelle le Tribunal a confirmé que la BCE pouvait légitimement fonder un retrait d’agrément sur des manquements graves à la LCB/FT, sur proposition de l’autorité nationale compétente, et a rejeté le moyen tiré de l’incompétence de la BCE pour apprécier de telles questions ; par la suite, le pourvoi a été rejeté par la Cour13. De même, en matière de contrôle des acquisitions de participation qualifiées, dans une affaire concernant le rachat de parts de la banque HKB Bank14, la CJUE a pu valider une décision de la BCE par laquelle celle-ci s’est opposée à l’acquisition envisagée au motif que les candidats acquéreurs ne remplissaient pas, entre autres, les règles existantes en en matière de lutte contre le risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. Là encore, la décision finale de la BCE se fondait sur les analyses réalisées par l’autorité nationale compétente (en l’espèce la BaFin).
Le point essentiel est que, dans ces affaires, la BCE tire les conséquences prudentielles d’une appréciation LCB/FT qu’elle n’a pas elle-même opérée : elle s’appuie sur les évaluations des autorités nationales compétentes en matière de blanchiment.
Cette division des responsabilités entre l’autorité nationale compétente pour la lutte contre le blanchiment et la BCE va affecter la nature du contrôle juridictionnel qu’opère la CJUE sur la décision finale du superviseur prudentiel.
En effet, le Tribunal et la Cour distinguent soigneusement deux niveaux. Sur le constat des manquements LCB/FT lui-même, le juge de l’Union exerce un contrôle relativement déférent : ce constat relève largement de l’appréciation nationale, et la BCE n’a ni à le refaire ni à l’amender. Il lui revient simplement d’accepter ou de rejeter l’analyse nationale établissant l’existence de faits constitutifs de violations de la législation en matière de LBC/FT15 (quitte à demander que des précisions soient apportées pour fonder son choix).
En revanche, sur la décision prudentielle proprement dite – le retrait d’agrément, la proportionnalité de la mesure, le respect des droits de la défense — le contrôle est entier. Le juge vérifie que la BCE a bien exercé sa propre compétence, qu’elle ne s’est pas borné à entériner mécaniquement la position nationale, et qu’elle a procédé à sa propre pondération prudentielle.
Il résulte de ce qui précède que la coopération interinstitutionnelle et à la fois indispensable et stratégiquement décisive pour permettre la prise en compte effective des violations de la législation LCB/FT par la BCE. C’est pourquoi, des dispositions dédiées permettent d’organiser au quotidien cette coopération.
La base juridique des échanges d’informations entre superviseurs prudentiels et autorités LCB/FT a été clarifiée par la CRD V, complétée par la cinquième directive antiblanchiment. La CRD introduit même une obligation explicite de coopération entre superviseurs prudentiels, superviseurs LCB/FT et cellules de renseignement financier16.
Cette coopération est bidirectionnelle et il faut le souligner.
Des autorités nationales vers la BCE : les autorités LCB/FT communiquent à la BCE les informations pertinentes pour l’exercice de ses missions prudentielles – résultats d’inspections, sanctions, alertes sur des établissements défaillants. C’est cette information qui nourrit le SREP et les décisions d’octroi ou de retrait d’agrément.
De la BCE vers les autorités nationales : la BCE, lorsqu’elle détecte dans le cadre de sa surveillance des indices de blanchiment, les signale aux autorités compétentes. La BCE n’agit pas sur ces indices au titre de la LCB/FT – elle les transmet à qui de droit, c’est-à-dire à l’autorité nationale compétente ou, le cas échéant et pour la matière pénale, au procureur compétent).
L’instrument central de cette coopération multilatérale fut, à partir de 2019, l’accord multilatéral signé entre la BCE et la cinquantaine d’autorités LCB/FT de l’Espace économique européen, ainsi que la mise en place de collèges antiblanchiment et l’échange via l’ABE17. Le nombre élevé d’autorités impliquées reflète d’ailleurs un trait structurel : la supervision LCB/FT dans l’Union a historiquement été organisée au niveau national et, dans plusieurs États, répartie entre plusieurs autorités sectorielles distinctes.
C’est précisément cette fragmentation que le paquet antiblanchiment de 2024 vient tenter de corriger. L’AMLA, établie par le règlement (UE) 2024/1620, transforme l’architecture : elle disposera de pouvoirs de supervision directe sur un ensemble d’ « entités assujetties sélectionnées » particulièrement exposées au risque transfrontière, et de pouvoirs de supervision indirecte sur le reste du secteur. L’AMLA devrait débuter sa supervision directe en janvier 202818.
Dans ce contexte, le pivot juridique de la coopération BCE/AMLA est désormais le Memorandum of Understanding conclu entre les deux institutions. L’article 92, paragraphe 3, du règlement AMLA imposait sa conclusion au plus tard le 27 juin 2025 ; il a été signé à cette date même, par Bruna Szego pour l’AMLA et Claudia Buch et Frank Elderson pour la BCE. Ce MoU fixe les modalités pratiques de coopération et d’échange d’informations là où les mandats des deux institutions se recoupent — singulièrement pour les établissements de crédit soumis à la fois à la supervision prudentielle au titre du MSU et à la supervision LCB/FT19.
Comment se distingue-t-il du régime antérieur ? Deux évolutions sont utiles à mentionner. Premièrement, l’institutionnalisation d’un échange régulier et proactif, avec une participation croisée d’observateurs aux réunions des organes de direction respectifs. Deuxièmement, la recherche affichée d’une cohérence des approches de politique et de standards, là où les anciens accords se limitaient à l’échange ponctuel d’informations. On passe d’une coordination réactive à une convergence organisée par des contacts et une coopération quotidienne sous diverses formes – notamment lors des inspections sur site20. Reste qu’une forme de fragmentation demeure pour les établissements de crédit hors de la compétence de l’AMLA pour lesquels, les autorités nationales continueront d’exercer leur compétence.
Cette nouvelle articulation nous amener à une interrogation finale, qui reste, à ce stade, ouverte.
L’émergence de l’AMLA et la coopération BCE/AMLA vont-elles donner lieu à un contrôle juridictionnel renouvelé de la part de la Cour de justice ?
Plusieurs raisons le laissent penser. Jusqu’à présent, la Cour s’est prononcée sur des décisions de la BCE qui s’appuyaient sur des appréciations LCB/FT d’autorités nationales. La répartition du contrôle juridictionnel suivait la répartition des compétences : déférence sur le constat national, contrôle entier sur la décision prudentielle de l’Union.
Or l’AMLA change la donne. Lorsque l’appréciation LCB/FT proviendra non plus d’une autorité nationale, mais d’une agence de l’Union directement justiciable du juge de Luxembourg, la géométrie du contrôle pourrait se transformer. Deux questions surgiront inévitablement.
D’abord, une question de qualification des actes : l’appréciation LCB/FT de l’AMLA, lorsqu’elle conditionne un retrait d’agrément par la BCE, sera-t-elle traitée comme un acte préparatoire non détachable – à l’image de la logique consacrée dans en grande chambre dans l’arrêt Berlusconi21 – ou comme un acte attaquable de manière autonome ? La réponse déterminera par quel recours et à quel stade le justiciable pourra contester.
Ensuite, une question d’intensité du contrôle : la Cour maintiendra-t-elle la déférence qu’elle réservait aux appréciations nationales lorsque l’appréciation émanera d’une agence de l’Union dotée d’une expertise reconnue ? Le standard de contrôle des décisions des agences techniques européennes – pensons à la jurisprudence sur les marges d’appréciation technique dont celle-ci dispose et ses limites – pourrait être mobilisé.
Il est possible que nous assistions à la naissance d’un nouveau champ contentieux. Le droit administratif composite européen, déjà sophistiqué dans le cadre du MSU, va devoir intégrer une seconde agence de l’Union dans la chaîne décisionnelle. D’un contentieux sur les procédures administratives composites verticales, le contentieux sera à l’avenir pour partie bâti sur des procédures administratives composites horizontales associant deux échelons européens.
Il reviendra ainsi à la Cour de dire si elle prolonge sa logique de concentration du contrôle et l’intensité de celui-ci sur la décision finale de la BCE, ou si elle invente une articulation nouvelle entre supervision prudentielle et supervision antiblanchiment.
La lutte contre les activités criminelles de toute nature, depuis les trafics jusqu’à la fraude et à la corruption passe nécessairement par la lutte contre le blanchiment des capitaux qui est issue de ces activités criminelles. La lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LCB/FT) s’inscrit aujourd’hui dans un mouvement de transformation profonde à l’échelle internationale avec les travaux du GAFI et européenne avec la création de l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux (AMLA), accompagnée d’un paquet réglementaire ambitieux. Cette évolution répond à une volonté claire : dépasser les limites d’un système fondé sur des coopérations fragmentées pour établir un cadre véritablement intégré, cohérent et efficace.
Avant l’instauration de l’AMLA, la coopération institutionnelle en matière de LCB/FT reposait sur des mécanismes « au cas par cas », ponctuels et hétérogènes. Au niveau national, le Conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (COLB), renforcé lors de la dernière évaluation de la France par le GAFI, auquel participent tous les acteurs des volets préventif (dont l’ACPR) et répressif (services de police, Chancellerie, etc.) a permis d’améliorer et de pérenniser les échanges entre autorités. Toutefois, ces échanges demeuraient souvent dépendants d’initiatives individuelles et limités à des partages de bonnes pratiques. Les interactions avec les autorités répressives ont progressé au cours des dernières années, mais sans encore atteindre une pleine intégration, notamment concernant les échanges sur des dossiers individuels.
Au niveau européen, la coopération s’est structurée autour de deux mécanismes : les collèges de supervision LCB/FT et le Comité LCB/FT de l’Autorité bancaire européenne (EBA), l’AML-SC. Les Collèges ont pour objectif principal le partage entre autorités nationales d’informations relatives aux risques BC-FT des groupes opérant dans plusieurs pays européens, mais ils ont également largement favorisé la constitution de réseaux interpersonnels, essentiels pour des échanges rapides en situation opérationnelle. L’EBA a également joué un rôle de coordination avec l’AML-SC, en produisant des orientations et en animant les échanges entre superviseurs. Néanmoins, ces dispositifs restaient marqués par une fragmentation institutionnelle et par l’absence d’un pilotage centralisé doté de véritables pouvoirs opérationnels : il s’agissait d’harmoniser au mieux les pratiques, mais sans une véritable supervision commune.
C’est précisément à ces limites que le paquet AMLA entend remédier. En instituant une autorité européenne dotée de compétences directes en matière de supervision, l’UE franchit ainsi une étape décisive vers une intégration accrue. L’AMLA exercera en effet une supervision directe sur une quarantaine d’entités financières à haut risque BC-FT. Ce mécanisme européen implique la mise en place d’une coopération étroite avec les autorités nationales compétentes, dont l’ACPR, s’inspirant du modèle de la supervision prudentielle : le mécanisme de supervision unique (MSU), piloté par la Banque Centrale Européenne, qui fait collaborer des équipes de l’autorité européenne avec des équipes des autorités nationales concernées par la supervision d’un même groupe.
Au-delà de cette supervision directe, le rôle de l’AMLA s’étendra également à la coordination de la supervision des entités relevant de la supervision indirecte et donc des autorités nationales. Ce second niveau de coopération constitue sans doute l’un des chantiers les plus complexes et importants. Les risques de blanchiment et de financement du terrorisme ne se limitent pas aux établissements les plus importants et il est indispensable d’assurer une cohérence d’ensemble entre les approches nationales. À cette fin, divers outils sont envisagés : renforcement des collèges de supervision, création d’une base de données centralisée, réalisation de revues thématiques ou encore élaboration de méthodologies communes.
La coopération interinstitutionnelle devra également se renforcer au sein même de l’écosystème européen des autorités financières. Les liens établis de longue date entre superviseurs bancaires, assurantiels et des marchés devront être consolidés afin de garantir une approche transversale des risques BC-FT. L’AMLA aura vocation à jouer un rôle moteur dans cette dynamique, tant dans la préparation des normes que dans la définition des priorités de supervision et la mise en œuvre opérationnelle de la supervision, selon une approche par les risques.
Au niveau national, la création de l’AMLA invite également à repenser les modalités de coopération entre les différentes autorités impliquées dans la LCB/FT. En France, par exemple, l’ACPR devra approfondir ses interactions avec les autres acteurs compétents (AMF, Douanes, DGCCRF, ANJ, H2A, etc.). Cette recomposition des relations institutionnelles constitue une excellente opportunité pour renforcer l’efficacité globale du dispositif, à condition qu’elle s’accompagne d’une clarification des rôles et d’un partage effectif de l’information.
La mise en place de ces mécanismes institutionnels, aussi variés soient-ils, ne saurait à elle seule garantir le succès de la lutte contre la criminalité financière. Les instruments de coopération prévus – collèges de supervision, équipes conjointes de supervision, groupes de travail, task forces, comités internes ou encore mécanismes de revue par les pairs – ne produiront leurs effets que s’ils sont pleinement investis par les acteurs concernés. En ce sens, la qualité des échanges, la confiance entre institutions et la volonté de coopération demeurent des facteurs déterminants.
Par ailleurs, les défis auxquels est confrontée la LCB/FT dépassent désormais largement le cadre traditionnel de la régulation financière. L’émergence de nouvelles formes d’activités, telles que la finance décentralisée (DeFi), ainsi que le développement de modèles opérationnels fragmentés, à l’instar du « banking-as-a-service », offrent aux acteurs criminels de nouvelles opportunités pour contourner les dispositifs existants, notamment en ayant recours à des acteurs non régulés et en rendant les flux financiers plus opaques, plus difficiles à tracer. Ces évolutions nécessitent de pouvoir appréhender des risques diffus et intervenir sur des périmètres parfois peu ou mal régulés.
Dans ce contexte, l’AMLA constitue indéniablement une avancée majeure vers une meilleure intégration européenne de la LCB/FT. Elle offre un cadre structuré et des leviers d’action renforcés pour améliorer la coopération institutionnelle. Néanmoins, son efficacité dépendra de la manière dont ces outils seront mis en œuvre, de la capacité des autorités à surmonter les logiques nationales et sectorielles, ainsi que de leur aptitude à s’adapter à un environnement en constante mutation. Plus qu’un aboutissement, la création de l’AMLA apparaît ainsi comme une étape décisive dans un processus évolutif, appelant une vigilance constante et une innovation permanente pour lutter efficacement contre la criminalité organisée et les groupes terroristes.
J’interviens aujourd’hui avant tout en tant que membre du Steering Group de l’EFIPPP, l’Europol Financial Intelligence Public Private Partnership. Cette expérience me conduit à porter un regard très concret sur les mécanismes de coopération existants en matière de lutte contre la criminalité financière, mais aussi sur leurs limites. Le point de départ est simple : les criminels, en particulier ceux qui se situent dans le haut du spectre, ne connaissent pas les frontières. Bien au contraire, ils tirent pleinement parti des différences entre juridictions, de la fragmentation des dispositifs et parfois des lenteurs de transmission de l’information. Ils sont également de plus en plus sophistiqués dans leurs techniques d’offuscation, de contournement des contrôles et d’exploitation des failles du système financier.
Dans ce contexte, sans partage d’information efficace, toute la chaîne est fragilisée. Les déclarants, les cellules de renseignement financier et les autorités de poursuite sont chacun, d’une certaine manière, partiellement aveugles. Chacun détient une partie du puzzle, mais aucune partie ne peut seule reconstituer l’image complète. C’est précisément la raison d’être de l’EFIPPP. Créé en 2017, ce partenariat est né d’une volonté très opérationnelle : mieux « perturber » les organisations criminelles, à partir d’un constat partagé, celui du faible taux de saisie et de récupération des avoirs criminels. L’EFIPPP est aujourd’hui le seul partenariat public-privé transnational de cette nature. Il regroupe une centaine de membres, issus de l’UE mais également de pays tiers. En sont membres des institutions financières, des cellules de renseignement financier, ainsi que des autorités d’enquête et de poursuite. Son Steering Group reflète cette diversité, et comporte dix membres : trois institutions financières, trois cellules de renseignement financier, une autorité de police, Europol, la Fédération bancaire européenne et l’Institute of International Finance.
L’un des grands succès de l’EFIPPP a été de créer un climat de confiance, dépassant les contraintes habituelles liées à la supervision ou aux relations institutionnelles classiques. C’est un cadre orienté vers les résultats, dans lequel les acteurs peuvent échanger sur des typologies, des menaces émergentes, des bonnes pratiques ou encore des actions concrètes menées dans différents pays. Par exemple, nous travaillons actuellement à reproduire en France un projet conduit aux Pays-Bas sur une typologie liée au narcotrafic. C’est typiquement le type d’initiative où la coopération transnationale permet de gagner du temps, d’éviter de repartir de zéro et de capitaliser sur ce qui fonctionne déjà ailleurs.
L’EFIPPP organise également des sessions plénières sur des thèmes particulièrement sensibles : le financement du terrorisme, l’underground banking, les facilitateurs professionnels, et prochainement la corruption, les crypto-actifs ou encore les fraudes alimentées par l’intelligence artificielle. À cela s’ajoutent des groupes de travail thématiques sur les crypto-actifs, l’innovation, la traite des êtres humains, la pédocriminalité, le contournement des sanctions ou encore les facilitateurs professionnels.
Sa grande valeur ajoutée tient à l’association des trois catégories d’acteurs : le secteur privé, les cellules de renseignement financier et les autorités de poursuite. La présence des autorités de poursuite est particulièrement importante, car elles doivent pouvoir transformer l’information financière en enquête, puis en action judiciaire ou administrative. L’EFIPPP produit également une évaluation annuelle de la menace, le « Threat Radar », ainsi que des bulletins fondés sur des informations en source ouverte, les bulletins « OSINT ».
Mais il faut aussi reconnaître les limites du cadre actuel. L’appartenance à une communauté facilite les échanges bilatéraux, crée de la confiance, permet d’identifier les bons interlocuteurs. Mais il faut désormais aller plus loin : structurer des échanges plus ciblés, plus rapides, plus directement exploitables. C’est ce que nous essayons de faire à travers certains travaux sur les « money mules », la participation à des projets Europol, ou encore le développement de partages bilatéraux ou de petits groupes de travail sur des sujets très précis, comme certaines typologies liées au narcotrafic. Enfin, il me semble nécessaire d’insister sur l’importance des mécanismes de recouvrement des avoirs. La lutte contre la criminalité financière ne doit pas seulement consister à détecter ou déclarer. Elle doit aussi viser à toucher les criminels au portefeuille. C’est un point central, et des acteurs comme l’AGRASC ont évidemment un rôle majeur à jouer dans cette approche.
Au-delà de ce qui a été dit précédemment et des dispositions du règlement AMLA, je crois que l’Autorité européenne de lutte contre le blanchiment peut nous aider notamment afin de favoriser les échanges d’informations. En effet, le premier enjeu consiste à lever les obstacles à un partage plus efficace de l’information, qu’elle soit stratégique, opérationnelle, voire dans certains cas nominative. Cela suppose notamment un dialogue étroit avec les autorités européennes compétentes en matière de protection des données. Bien entendu, il faut protéger les citoyens et préserver leur droit à la vie privée. Mais il faut aussi pouvoir détecter les criminels qui ouvrent des centaines de comptes de mules, ou qui abusent de la confiance et de la crédulité de clients honnêtes – étudiants, personnes âgées ou personnes vulnérables – pour utiliser leurs comptes. L’enjeu est donc de trouver le bon équilibre : protéger les droits fondamentaux, sans créer des angles morts que les organisations criminelles exploitent immédiatement. Il est aussi possible d’accompagner les initiatives existantes ou celles qui vont émerger, et lever certaines réticences d’autorités qui peuvent être réservées lorsqu’il s’agit de partager des informations sensibles concernant leurs citoyens. Il existe encore, parfois, une forme de nationalisme ou de protectionnisme informationnel. Or, face à des réseaux criminels transnationaux, cette approche atteint rapidement ses limites. Enfin, il convient formaliser le partage d’information en développant de véritables partenariats. L’AMLA peut y contribuer par ses axes réglementaires – standards techniques, lignes directrices, RTS, ITS – mais aussi par son rôle de superviseur, qu’il s’agisse de supervision directe ou indirecte.
Par ailleurs, les acteurs privés ont besoin d’incitations. On ne peut pas indéfiniment ajouter des obligations. Les ressources ne sont pas illimitées. Car le coût de la lutte contre la criminalité financière pèse sur les finances des « honnêtes gens », à double titre : comme contribuables, pour financer les services de l’État, et comme clients des banques, pour supporter les coûts de conformité. L’objectif doit donc être de mieux utiliser les ressources existantes, non simplement d’empiler les exigences. Au-delà du partage d’information, plusieurs chantiers prévus dans le cadre des règles de niveau deux et trois — RTS, ITS, guidelines — et dans le programme de travail 2026-2028 de l’AMLA peuvent avoir un impact positif important. J’insisterai en particulier sur un point : l’harmonisation de la doctrine déclarative. L’harmonisation du format des déclarations de soupçon est utile, mais pour les grands groupes transnationaux, l’harmonisation de la doctrine est essentielle : quand déclarer, comment apprécier le soupçon, comment articuler les attentes des différentes cellules de renseignement financier. Aujourd’hui, les divergences nationales créent de la complexité pour les groupes bancaires, et elles créent des failles géographiques que les criminels peuvent exploiter. Une doctrine plus cohérente permettrait donc à la fois d’améliorer l’efficacité opérationnelle et de réduire les opportunités d’arbitrage criminel entre juridictions. À cela s’ajouteront les travaux sur l’opérationnalisation des cellules de renseignement financier. C’est un élément important, car l’efficacité du dispositif repose sur la capacité à transformer les déclarations, les analyses et les signaux faibles en renseignements exploitables, puis en actions concrètes.
Pour conclure, je souhaiterais élargir un peu le propos en me faisant le porte-parole des réflexions du groupe Wolfsberg, qui réunit douze banques internationales et a pour objectif de publier des lignes directrices et des bonnes pratiques développées par des professionnels, pour des professionnels. L’un des exemples les plus connus est le questionnaire de due diligence utilisé entre banques dans le cadre de la correspondance bancaire, le CBDDQ.
L’AMLA a un rôle majeur à jouer pour développer un environnement favorable à une lutte plus efficace contre la criminalité financière. Le premier axe est l’innovation. Il faut permettre une plus grande utilisation de modèles de détection sophistiqués, au-delà des systèmes traditionnels fondés uniquement sur des scénarios. Il ne faut pas obliger les déclarants à conserver des approches anciennes, qui génèrent beaucoup de faux positifs et mobilisent des ressources considérables pour une efficacité parfois limitée. Le deuxième axe est le renforcement de l’approche par les risques, de la proportionnalité et de la priorisation. Cette approche est soutenue par le GAFI et doit pleinement s’appliquer à la supervision. L’AMLA est en train de définir sa politique de supervision directe et indirecte : elle peut, à cette occasion, créer un lien beaucoup plus fort entre l’approche des superviseurs et celle des cellules de renseignement financier.
À cet égard, l’Espagne, avec le Sepblac, a adopté un modèle dont on pourrait s’inspirer car du point de vue des banques, c’est probablement le système le plus efficace car il privilégie une approche qualitative des déclarations de soupçons. Les chiffres sont parlants : si l’on appliquait le même ratio de déclarations de soupçon au PIB, la France compterait environ 30 000 déclarations au lieu d’environ 220 000 ; l’Allemagne environ 45 000 au lieu de 270 000 à 300 000. Cela ne veut pas dire qu’il existe un chiffre idéal, mais cela invite à s’interroger sur la finalité du dispositif : voulons-nous plus de déclarations, ou de meilleures déclarations ? Voulons-nous mesurer l’activité, ou l’efficacité ? Selon l’approche du groupe Wolfsberg, l’efficacité repose sur trois principes : être en conformité avec les règles, fournir aux autorités des informations réellement utiles, et mettre en place un dispositif de contrôle raisonnable, proportionné et fondé sur les risques. En pratique, cela signifie que nous devons nous concentrer davantage sur les priorités nationales, tout en restant souples et agiles, car les menaces évoluent rapidement. Les fraudes aux finances publiques, le contournement des sanctions, le narcotrafic, les crypto-actifs ou les fraudes alimentées par l’intelligence artificielle exigent des dispositifs réactifs, capables de s’adapter. Il faut donc développer des mécanismes de détection plus ciblés, plus intelligents, plus opérationnels. Pour le dire simplement, nous devons passer d’une logique de « pêche au chalut » à une logique de « pêche au gros ». Il ne s’agit pas de tout capturer indistinctement, mais d’identifier les menaces prioritaires, les réseaux structurés, les flux réellement criminels, et de concentrer nos moyens là où ils auront le plus d’impact.
L’AMLA ne résoudra évidemment pas tout à elle seule. Mais elle peut jouer un rôle d’accélérateur et de catalyseur : harmoniser les attentes, encourager le partage d’information, promouvoir l’innovation, rapprocher supervision et renseignement financier, et surtout remettre l’efficacité au centre du dispositif. C’est à cette condition que la lutte contre la criminalité financière pourra franchir une nouvelle étape : non pas seulement produire plus de contrôles, plus de déclarations ou plus de procédures, mais produire davantage de résultats tangibles contre les organisations criminelles.
