La prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (LBC/FT) constitue l’un des chantiers prioritaires de la réforme de la régulation financière de l’Union européenne. Depuis l’adoption de la première directive antiblanchiment en 19911, le cadre normatif n’a cessé de s’étoffer, sans pour autant parvenir à résorber les lacunes structurelles résultant de la fragmentation nationale des mécanismes de supervision. Les scandales bancaires à répétition – de Danske Bank au Russian Laundromat, en passant par la Lavomatic Troïka2 – ont mis en lumière l’incapacité du système en vigueur, fondé sur des autorités nationales aux ressources et pratiques hétérogènes, à faire face aux risques transfrontaliers3.
C’est dans ce contexte que s’inscrit le paquet législatif en matière de lutte antiblanchiment et contre le financement du terrorisme (LCB/FT) adopté le 31 mai 2024, articulé autour de quatre instruments fondamentaux :
– le règlement (UE) 2024/1620, établissant l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (le « règlement AMLA ») ;
– le règlement (UE) 2024/1624, définissant les obligations des entités assujetties (le « règlement AMLR »)4 ;
– la directive (UE) 2024/1640 fixant les mécanismes institutionnels nationaux (la « directive AMLD6 »)5 ;
– le règlement (UE) 2023/1113 relatif aux transferts de fonds6.
Au cœur de ce dispositif, l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (AMLA)7 se voit conférer un périmètre de supervision bipolaire : la supervision des acteurs du secteur financier, d’une part (I) et la supervision des acteurs du secteur non financier, d’autre part (II).
Le règlement AMLA instaure un système de supervision à deux niveaux pour les entités assujetties du secteur financier (établissements de crédit et établissements financiers)8, qui présente une similitude manifeste avec la dichotomie directe/indirecte caractéristique du mécanisme de supervision unique (MSU) mis en place par le règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil pour la supervision prudentielle bancaire dans la zone euro (règlement MSU)9. Toutefois, similitude partielle: alors que la BCE est un superviseur bancaire, la régulation étant du ressort de l’Autorité bancaire européenne (ABE), l’AMLA, à l’instar de l’ESMA, cumule les fonctions de superviseur et de régulateur.
L’article 13 du règlement AMLA définit les critères de sélection des entités assujetties relevant directement de la supervision de l’Autorité. Seules les entités dont le profil de risque résiduel a été classé comme « élevé » en application de la méthodologie prévue à l’article 12 sont qualifiées d’ « entités assujetties sélectionnées ». Au surplus, un critère géographique supplémentaire est requis : l’entité doit être active dans au moins six États membres (y compris l’État membre d’origine), que ce soit par le biais d’établissements ou en la libre prestation de services. Ce critère pluri-juridictionnel vise à circonscrire la compétence directe de l’AMLA aux acteurs présentant une dimension transfrontalière caractérisée, susceptible d’engendrer des risques systémiques pour le marché intérieur10. On peut craindre que le classement d’un établissement comme présentant un risque résiduel LBC/FT élevé au fin de supervision directe de l’AMLA ne soit perçu comme un mauvais signal envoyé au marché11. Cela dépendra potentiellement des raisons ayant conduit à ce classement12.
Sur le plan opérationnel, la supervision directe s’exerce par le truchement d’ « équipes de communes de surveillance » (ECS) prévues à l’article 1613, composées d’agents de l’AMLA et des autorités de supervision nationales concernées, sous la coordination d’un chef d’équipe désigné par l’AMLA (appelé « coordinateur ECS »). Ce dispositif est dans une large mesure le décalque du modèle des JST développé au sein du MSU pour la supervision prudentielle des établissements significatifs. L’AMLA se voit conférer des pouvoirs d’investigation étendus : demandes d’informations (art. 17), enquêtes générales (art. 18), inspections sur place (art. 19), mesures administratives (art. 21) et sanctions pécuniaires (art. 22)14.
Il convient de souligner que le périmètre initial de supervision directe est volontairement limité. Lors du premier processus de sélection, qui doit être engagé au plus tard le 1er juillet 2027, le nombre d’entités directement supervisées par l’AMLA est en principe plafonné à 40 (à comparer avec les 110 établissements de crédit relevant de la supervision directe de la Banque centrale européenne (BCE) en 2026)15. Comme l’a relevé la BCE dans son avis du 16 février 202216, cette limitation résulte de contraintes budgétaires initiales et n’empêche pas d’envisager une extension progressive du périmètre de supervision directe, que la BCE a explicitement appelée de ses vœux dans la perspective des révisions quinquennales prévues à l’article 10217.
Un mécanisme exceptionnel de transfert de supervision directe (art. 14) permet, à la demande motivée d’un superviseur financier national, à l’AMLA d’assumer temporairement la supervision directe d’une entité non sélectionnée lorsque des circonstances exceptionnelles l’exigent – inefficacité des mesures de surveillance nationales, risques accrus affectant plusieurs membres d’un groupe, ou encore incapacité temporaire du superviseur national18.
À l’égard des entités assujetties financières non sélectionnées, l’AMLA exerce une supervision indirecte, consistant principalement à évaluer et harmoniser les pratiques des superviseurs financiers nationaux. En application de l’article 30 du règlement AMLA, l’AMLA procède à des évaluations périodiques de ces superviseurs afin d’apprécier l’adéquation de leurs ressources, pouvoirs et stratégies. Le cycle d’évaluation ne peut excéder sept ans, garantissant ainsi une couverture systématique de l’ensemble des superviseurs financiers de l’Union19.
Ce pouvoir de surveillance indirecte est complété par une faculté d’intervention en cas de défaillances systémiques graves. L’article 32 autorise l’AMLA à adresser des demandes d’action aux superviseurs financiers en cas d’indications de violations graves, répétées ou systématiques. En cas d’inaction du superviseur national dans un délai de dix jours ouvrés, l’AMLA peut solliciter de la Commission européenne l’autorisation de procéder à un transfert temporaire des compétences de supervision, lequel peut être accordé pour une durée maximale de trois ans, renouvelable une fois. Cette mécanique d’intervention graduée trouve sa source d’inspiration dans le système MSU, au sein duquel la BCE dispose d’un mécanisme comparable de reprise de supervision à l’égard des établissements moins significatifs (article 6(5)(b) du règlement MSU)20.
La parenté institutionnelle entre l’architecture de l’AMLA et celle du MSU est manifeste et assumée. La BCE elle-même l’a relevée dans son avis précité, soulignant que l’AMLA s’est inspirée de l’expérience acquise par la BCE en tant qu’autorité de supervision à l’échelon de l’Union pour construire sa propre architecture21. Plusieurs éléments structurels témoignent de cette filiation :
– en premier lieu, la dichotomie supervision directe/supervision indirecte reproduit la celle du MSU entre établissements significatifs (supervisés directement par la BCE), d’une part et établissements moins significatifs (supervisés par les autorités nationales compétentes sous la surveillance de la BCE), d’autre part ;
– en second lieu, le recours aux équipes de communes de surveillance (ECS / JST) constitue un emprunt explicite au modèle MSU ;
– en troisième lieu, le mécanisme de transfert exceptionnel de supervision en cas d’inaction nationale s’inspire directement de la faculté de reprise de supervision prévue à l’article 6(5)(b) du règlement MSU ;
– enfin, la création d’une base de données centralisée LBC/FT (art. 11, règlement AMLA), destinée à remplacer la base de données établie par l’ABE en application de l’article 9 bis du règlement n° 1093/2010 (le « règlement ABE »)22, s’inscrit dans une logique comparable à celle des mécanismes d’échange d’informations du MSU23.
Toutefois, on rappellera le rôle hybride de l’AMLA (superviseur et régulateur) qui distingue cette autorité de la BCE qui n’est pas un régulateur. En cela l’AMLA se rapproche de l’ESMA qui cumule également ces deux fonctions.
Pour les établissements de crédit qui seront simultanément soumis à la supervision prudentielle de la BCE dans le cadre du MSU et à la supervision directe LBC/FT de l’AMLA, la question de la coordination inter-autorités (entre les deux JST) revêt une acuité particulière. Le règlement AMLA appréhende cette réalité en définissant la BCE parmi les « autorités non-LBC/FT » (art. 2(1), point 4(b)), avec lesquelles l’AMLA est tenue de conclure un mémorandum d’accord dans un délai de dix-huit mois suivant l’entrée en vigueur du règlement (art. 92(3)). Ce mémorandum doit définir les modalités pratiques de coopération et d’échange d’informations entre les deux autorités24. Ce mémorandum a été conclu entre l’AMLA et la BCE le 27 juin 202525.
La BCE avait d’ailleurs anticipé ce besoin de coordination dans son avis, relevant que la tâche de supervision des établissements de crédit en matière de LBC/FT n’avait pas été conférée à la BCE, l’article 127(6) TFUE limitant strictement les missions qui peuvent lui être attribuées à la supervision prudentielle26. Néanmoins, les résultats de la supervision LBC/FT sont indispensables à l’exercice des tâches prudentielles de la BCE, notamment pour les évaluations de gouvernance, les procédures d’autorisation et les contrôles de l’honorabilité et de la compétence des dirigeants.
La directive AMLD6 complète ce dispositif en posant, en son considérant (113), le principe d’une coopération renforcée entre les superviseurs LBC/FT et les autorités compétentes pour la supervision prudentielle des établissements de crédit. Elle souligne que les informations de nature prudentielle – honorabilité des dirigeants, mécanismes de contrôle interne, gouvernance – sont souvent indispensables à une supervision LBC/FT adéquate, et vice versa27.
L’article 103 du règlement AMLA procède à un ensemble d’amendements au règlement ABE, opérant ainsi un transfert institutionnel de grande ampleur. En particulier, les articles 9 bis et 9 ter du règlement ABE – qui conféraient à l’ABE des compétences spécifiques en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, incluant notamment la collecte et l’analyse d’informations sur les faiblesses de la mise en œuvre des règles LBC/FT et la gestion d’une base de données centralisée – sont intégralement supprimés28.
Cette suppression n’est pas anodine. Les dispositions ainsi abrogées avaient été introduites par la directive (UE) 2018/843 (cinquième directive antiblanchiment), précisément pour renforcer le mandat LBC/FT de l’ABE à la suite d’une série de défaillances de supervision largement médiatisées29. L’article 9 bis du règlement ABE avait notamment institué une base de données LBC/FT, accessible aux superviseurs prudentiels – dont la BCE – ainsi qu’un Comité interne permanent LBC/FT au sein de l’ABE. Ces compétences sont désormais intégralement transférées à l’AMLA, qui en hérite la substance tout en les amplifiant considérablement30.
Parallèlement, les amendements aux règlements instituant l’ Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) (règlement n° 1094/2010)31 et l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) (règlement n° 1095/2010)32 – effectués respectivement aux articles 104 et 105 du règlement AMLA – suppriment également les dispositions conférant à ces autorités des compétences LBC/FT spécifiques, en ce qui concerne la coopération avec les superviseurs LBC/FT dans le secteur des assurances et des marchés de capitaux33.
Le transfert institutionnel s’étend aux ressources humaines. L’article 87 du règlement AMLA prévoit une règle de continuité d’emploi au bénéfice des agents temporaires et contractuels précédemment affectés à l’exercice des tâches et activités LBC/FT au sein de l’ABE. Ces agents se voient offrir le même type de contrat à l’AMLA, dans les mêmes conditions, sous réserve du plafonnement des postes à déduire du contingent de l’ABE et à allouer à l’AMLA. Une disposition de continuité de carrière garantit que ces agents sont réputés avoir accompli l’intégralité de leur service au sein de l’AMLA.
S’agissant des actifs informatiques (et en particulier, la base de données LBC/FT hébergée par l’ABE), l’article 106 du règlement AMLA aménage une période de transition en prévoyant la conclusion d’un accord bilatéral entre l’AMLA et l’ABE sur l’accès, le financement et la gestion conjointe de la base de données LBC/FT établie conformément à l’article 9 bis du règlement ABE. Cet arrangement transitoire, qui peut être maintenu jusqu’au 30 juin 2027, garantit la continuité opérationnelle durant la montée en puissance de l’AMLA. Pendant cette période, l’ABE continue d’alimenter, d’analyser et de mettre à disposition les informations de la base de données, pour le compte de l’AMLA et sur financement de celle-ci. L’AMLA est en outre chargée de reprendre la gestion du système FIU.net – outil de communication sécurisée entre cellules de renseignement financier (CRF) –, précédemment hébergé par la Commission européenne34.
Ce transfert massif de compétences n’est pas sans susciter des interrogations sur la continuité des synergies institutionnelles. La BCE, qui coopérait avec l’ABE via le Comité permanent LBC/FT de cette dernière (art. 9 bis (7) du règlement ABE), se retrouve privée de ce canal et appelée à nouer de nouvelles relations institutionnelles avec l’AMLA. Elle a d’ailleurs relevé, dans son avis, que son rôle d’observateur au sein du comité permanent LBC/FT de l’ABE sera pratiquement remplacé par son rôle d’observateur au sein du Conseil général de l’AMLA en composition de supervision (considérant (60) et 57(4) du règlement AMLA)35.
L’article 91 du règlement AMLA oblige l’AMLA à conclure avec les Autorités européennes de surveillance (AES) – ABE, AEAPP et AEMF – un mémorandum d’accord sur les modalités de coopération, au plus tard le 27 juin 2025. Cette obligation souligne que, si les compétences LBC/FT sont concentrées au sein de l’AMLA, une coopération structurée reste indispensable avec des autorités dont les mandats sectoriels recoupent nécessairement les préoccupations LCB/FT36.
La directive AMLD6 définit, en son article 2, 3), le « secteur non financier » par renvoi aux entités assujetties énumérées à l’article 3, 3) du règlement AMLR. Relèvent ainsi de cette catégorie, notamment, les professions juridiques et comptables (avocats, notaires, experts-comptables, conseillers fiscaux), les agents immobiliers, les personnes négociant, à titre d’activité professionnelle régulière ou principale, des métaux précieux et des pierres précieuses ou des biens de grande valeur, les prestataires de services de jeux d’argent et de hasard, les prestataires de services de financement participatif et les intermédiaires en financement participatif, les agents de football et les clubs de football pour certaines transactions, etc37.
Un choix délibéré a été opéré d’exclure les entités du secteur non financier du champ de la supervision directe de l’AMLA. Cette exclusion tient à la fois à des considérations d’ordre pratique – la multiplicité des acteurs non financiers assujettis rendrait une supervision directe systématique impossible –, à des considérations d’ordre constitutionnel – notamment la protection du secret professionnel des avocats et notaires –, et à des considérations d’architecture institutionnelle – la supervision de ces professions relevant traditionnellement des organes d’autorégulation ou des autorités administratives nationales sectorielles.
L’article 35 du règlement AMLA constitue le principal vecteur de l’action de l’AMLA à l’égard du secteur non financier. L’AMLA est habilitée à procéder périodiquement à des examens par les pairs (peer reviews) portant sur tout ou partie des activités des superviseurs non financiers, afin de renforcer la cohérence et l’efficacité des résultats de supervision. Ces examens portent notamment sur l’adéquation des pouvoirs et ressources des superviseurs non financiers, le degré de convergence dans l’application du droit de l’Union, l’utilisation des meilleures pratiques, et l’effectivité des sanctions appliquées. À l’issue de chaque examen, l’AMLA peut formuler des lignes directrices, recommandation, avis et conseils techniques, et, en cas de non-respect persistant, adresser un avertissement identifiant les mesures de remédiation requises (art. 37)38.
En vertu de l’article 36 du règlement AMLA, l’AMLA est chargée d’assister à la création et au fonctionnement des collèges de supervision LBC/FT dans le secteur non financier, conformément à l’article 50 de la directive AMLD6. Ces collèges regroupent les superviseurs non financiers de différents États membres compétents à l’égard d’entités assujetties exerçant des activités transfrontalières. L’AMLA intervient notamment en proposant la création de collèges là où les conditions pour leur établissement sont réunies mais n’ont pas encore été mises en œuvre, en assistant à l’organisation des réunions et en facilitant les activités d’inspection conjointe39.
La directive AMLD6 pose également, en son article 52, le principe d’un encadrement des organismes d’autorégulation (OAR) auxquels les États membres peuvent déléguer la supervision LBC/FT de certaines professions. Lorsqu’un État membre a recours à cette délégation, il doit désigner une autorité publique chargée de contrôler les activités de l’OAR. L’AMLA exerce ses fonctions de peer review à l’égard de ces autorités publiques de surveillance des OAR, et non directement à l’égard des OAR eux-mêmes, à moins que ces derniers ne décident volontairement de participer aux examens40.
Lorsque l’AMLA a des motifs de soupçonner qu’un superviseur non financier ou qu’une autorité publique chargée du contrôle d’un OAR n’a pas appliqué les actes de l’Union en matière LBC/FT ou les a appliqués de manière constitutive d’une violation du droit de l’Union, elle engage une procédure d’investigation41. Au terme de cette procédure, qui ne peut excéder six mois, l’AMLA peut adresser une recommandation au superviseur concerné. En cas d’absence de mise en conformité dans le délai d’un mois, l’AMLA émet un avertissement public détaillant les violations et les mesures de remédiation à mettre en œuvre. Cet avertissement – dont la publication est adressée aux superviseurs homologues des autres États membres – exerce une pression normative significative sans pour autant constituer une décision contraignante à l’égard de l’entité assujettie elle-même42.
L’article 3 de la directive AMLD6 prévoit une clause d’extension nationale permettant aux États membres d’appliquer tout ou partie du règlement AMLR à des secteurs supplémentaires, au-delà des entités assujetties expressément visées, lorsqu’ils identifient que ces secteurs sont exposés à des risques de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme. Cette faculté d’extension est encadrée : les États membres doivent notifier leur intention à la Commission, qui dispose d’un délai de six mois pour émettre un avis motivé et, le cas échéant, indiquer son intention d’agir au niveau de l’Union. L’AMLA est systématiquement associée à ce processus de consultation, confirmant son rôle de pivot dans la gouvernance LBC/FT au sein du marché intérieur 43.
En conclusion, le périmètre de supervision de l’AMLA révèle une architecture institutionnelle ambitieuse et sophistiquée, qui témoigne à la fois de l’ampleur des défis à relever et de la maturité institutionnelle acquise au fil des années dans le domaine de la supervision financière européenne. En ce qui concerne le secteur financier, la superposition du système de supervision directe/indirecte sur le modèle éprouvé du MSU manifeste une volonté de capitaliser sur les acquis de la supervision prudentielle centralisée, tout en adaptant le dispositif aux spécificités de la supervision LBC/FT – caractérisée notamment par une déontologie plus complexe, des mécanismes de délation interne, et une imbrication étroite avec les fonctions de renseignement financier. La rupture institutionnelle que constitue le transfert de compétences de l’ABE vers l’AMLA, accompagné du transfert corrélatif de ressources humaines et informatiques, marque la maturité d’une approche intégrée où la lutte contre le blanchiment de capitaux n’est plus un appendice sectoriel de la régulation bancaire, mais constitue une structure de surveillance autonome dotée de ses propres instruments.
En ce qui concerne le secteur non financier, le choix d’un modèle de surveillance indirecte – fondé sur les peer reviews, la coordination des collèges et les mécanismes d’avertissement – traduit une pragmatisme institutionnel attentif aux contraintes constitutionnelles et aux particularités professionnelles. Si ce modèle est moins contraignant que la supervision directe, il n’en constitue pas moins une avancée significative par rapport au statu quo ante, caractérisé par une application hétérogène et souvent lacunaire des obligations LBC/FT dans ces secteurs.
À terme, la clause d’évaluation prévue à l’article 102 du règlement AMLA, qui invite explicitement à apprécier l’opportunité d’étendre les compétences de supervision directe à certaines entités du secteur non financier, pourrait conduire à une expansion du périmètre de l’AMLA dans cette direction. n
