Présentation générale de l’AMLA

L’EBA avait été investie, en 2019, d’une mission de direction, de coordination et de surveillance en matière de lutte contre le blanchiment¹. Son mandat a cessé avec la mise en place, à la suite de la réforme résultant du Règlement 2024/1620 du 31 mai 2024, de l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme : l’ALBC (en anglais : Authority AML/CFT : the Authority for Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism)². Règlement qui doit être combiné avec deux autres textes de la même date, le règlement 2024/1624 relatif à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment³ qui régit désormais les obligations essentielles que sont le devoir de vigilance et les obligations déclaratives et la directive 2024/1640 relative aux mécanismes à mettre en place pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment⁴, laquelle comprend notamment des dispositions relatives aux cellules de renseignement financier.

Une supervision à l’échelle européenne est nécessaire car les situations de blanchiment ont une dimension transfrontière. L’absence de structure commune nuit à la coopération et génère des vides juridiques, les ressources et les pratiques variant selon les États. La nouvelle autorité va permettre de renforcer la lutte contre le blanchiment, en particulier en raison de son rôle vis-à-vis des entités financières les plus risquées ayant les activités transfrontières. Elle contribuera par ailleurs à la convergence des approches nationales.

L’ALBC, qui a son siège à Francfort-sur-le-Main⁵, est un organisme de l’Union dotée de la personne juridique⁶. Ce n’est donc pas, à la différence de l’Autorité européenne des marchés financiers, de l’Autorité bancaire européenne et de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, une Autorité européenne de surveillance (AES)⁷. Mais son organisation est assez similaire. Et comme ces autorités, l’ALBC contribue à la hard law⁸ et à la soft law⁹ et dispose d’un pouvoir de contrôle et de sanction¹⁰. Étant observé que les pouvoirs dont est investie l’autorité s’exercent tant à l’égard des entités assujetties que des autorités nationales de surveillance et des cellules de renseignement financier (CRF) des États membres¹¹ et que la supervision des entités assujetties est répartie entre l’ALBC et les autorités nationales.

L’ALBC se caractérise par ses missions (I), son organisation (II) et ses tâches de supervision (III). Elle est par ailleurs au cœur du système de surveillance LBC/FT (IV), étant observé que la collaboration qu’implique ce système n’est pas exclusive d’autres coopérations (V).

Les missions de l’Autorité sont larges. Selon l’article 1 du Règlement du 31 mai 2024, « l’autorité a pour objectif de protéger l’intérêt public, la stabilité et l’intégrité du système financier de l’Union et le bon fonctionnement du marché intérieur par les actions suivantes :

a) prévenir l’utilisation du système financier de l’Union aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (BC/FT) ;

b) contribuer à identifier et à évaluer les risques et menaces de BC/FT dans l’ensemble du marché intérieur, ainsi que les risques et les menaces émanant de l’extérieur de l’Union qui ont ou pourraient avoir un impact sur le marché intérieur ;

c) assurer, dans l’ensemble du marché intérieur, une surveillance de haute qualité dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/FT) ;

d) contribuer à la convergence de la surveillance en matière de LBC/FT, dans l’ensemble du marché intérieur ;

e) contribuer à l’harmonisation des pratiques de détection, par les cellules de renseignement financier (CRF), des flux financiers suspects ou des activités suspectes ;

f) soutenir et coordonner les échanges d’informations entre les CRF et entre celles-ci et les autres autorités compétentes. »

De ce texte doit être rapproché l’article 5 du règlement qui précise les missions de l’Autorité qui doit notamment suivre les évolutions dans l’ensemble du marché intérieur et les pays tiers et évaluer les menaces, les vulnérabilités et les risques liés aux activités de BC/FT¹². Le même texte précise les missions de l’autorité vis-à-vis des entités assujetties sélectionnées¹³, des superviseurs financiers¹⁴, des superviseurs non financiers¹⁵ et des CRF¹⁶.

L’organisation de l’ALBC repose sur une pluralité d’organes : le conseil général¹⁷, le conseil exécutif¹⁸, le président de l’Autorité¹⁹, le directeur exécutif²⁰ et la commission administrative de réexamen²¹. On retrouve ces organes pour les Autorités européennes de surveillance même si leur intitulé n’est pas totalement identique.

Le conseil général a deux compositions : une composition « surveillance » et une composition « CRF » (cellule de renseignements financiers). Dans sa composition « surveillance », le Conseil général prend les décisions liées aux missions du système de surveillance LBC/FT²² et peut donner son avis sur tout projet de décision élaboré par le conseil exécutif à l’endroit d’entités sélectionnées²³. Dans sa composition « CRF »²⁴, le conseil général accomplit les tâches et adopte les décisions liées aux CRF nationales, notamment pour contribuer à leur coopération et à l’élaboration d’analyses communes²⁵, et au mécanisme de coordination et de soutien pour les CRF²⁶.

Le conseil exécutif est responsable de la planification globale et de l’exécution des missions confiées à l’Autorité. Il adopte toutes les décisions de l’Autorité à l’exception de celles qui doivent être prises par le Conseil général²⁷. En outre, il dispose des pouvoirs de surveillance et d’enquête ainsi que du pouvoir de sanctions vis-à-vis des entités assujetties sélectionnées²⁸. Il est également investi d’un certain nombre de tâches administratives et financières²⁹.

Le président représente l’autorité et prépare les travaux du conseil général et du conseil exécutif³⁰. Il est assisté par le directeur exécutif qui est chargé de la gestion quotidienne de l’Autorité³¹ et de mettre en œuvre les décisions adoptées par le Conseil exécutif³².

La commission administrative de réexamen est « chargée de procéder au réexamen administratif interne des décisions prises par l’Autorité »³³. Elle peut être saisie par les professionnels qui ont été sanctionnés par l’Autorité³⁴.

Des dispositions précisant l’organisation de l’Autorité, il ressort que le conseil général a un rôle important en matière de normes techniques de règlement et d’exécution : il adopte les projets de normes dans la composition appropriée (surveillance/CRF) en fonction de l’objet des normes³⁵. Mais c’est le conseil exécutif qui est essentiel vis-à-vis des entités du secteur financier dont la supervision diffère de celle des entités du secteur non financier.

Le règlement du 31 mai 2024 distingue deux secteurs : le secteur financier (1) et le secteur non financier (2). Le second est sous la supervision des autorités nationales alors que le premier a conduit à un partage de compétences entre l’ALBC et les autorités nationales.

Le secteur financier, qui comprend notamment les établissements de crédit et les établissements financiers³⁶, est sous la supervision de l’ALBC. Celle-ci est dite « directe » vis-à-vis des entités assujetties sélectionnées³⁷ et « indirecte » vis-à-vis des entités assujetties non sélectionnées³⁸.

Une liste des entités assujetties sélectionnées doit être établie en fonction du profil de risque³⁹ et ces entités peuvent faire l’objet d’enquêtes⁴⁰, d’inspections sur place⁴¹, de mesures administratives⁴², de sanctions pécuniaires⁴³ et d’astreintes⁴⁴ : ces décisions sont prises par le conseil exécutif⁴⁵. Étant précisé que les superviseurs nationaux peuvent prêter assistance à l’Autorité dans la préparation et la mise en œuvre des contrôles⁴⁶ et que ces décisions sont rendues après avis du Conseil général et que si le conseil exécutif décide de s’écarter de cet avis, il doit fournir les raisons détaillées par écrit⁴⁷.

Les entités assujetties non sélectionnées sont sous la supervision directe des autorités nationales⁴⁸. Il y a toutefois supervision indirecte de l’Autorité car celle-ci évalue périodiquement l’activité de ces superviseurs⁴⁹, peut leur demander, si elle dispose d’indices de violations graves, répétées ou systématiques, d’enquêter sur ces indices et de sanctionner les entités assujetties non sélectionnées⁵⁰. Elle peut également, en cas de manquement systématique à la surveillance, ouvrir, de sa propre initiative, une enquête concernant le superviseur défaillant⁵¹, lequel peut faire l’objet d’une recommandation de la part l’autorité en vue de prendre les mesures nécessaires pour se conformer au droit de l’Union⁵² : la commission européenne peut prendre un avis formel si la recommandation de l’autorité est restée sans effet⁵³. Signalons encore que l’Autorité doit veiller à la mise en place des collèges de surveillance LBC/FT pour les entités exploitant des établissements dans plusieurs États membres⁵⁴.

Le secteur non financier⁵⁵ est sous la supervision des autorités nationales ou des organismes d’autorégulation chargés de la surveillance LBC/FT⁵⁶. L’ALBC exerce toutefois un contrôle de leur activité.

Elle réalise régulièrement des examens par les pairs de tout ou partie de leur activité⁵⁷ et facilite la mise en place des collèges de surveillance pour les entités exploitant plusieurs établissements dans plusieurs États membres⁵⁸. Elle doit également « contribuer à la convergence des pratiques de surveillance et à la promotion de normes de surveillance élevées dans le domaine de la LBC/FT »⁵⁹ et « enquêter sur les violations potentielles ou la non-application du droit de l’Union par les superviseurs non financiers et les autorités publiques supervisant les organismes d’autorégulation, émettre des recommandations sur la manière de remédier aux violations constatées et, lorsque les autorités de surveillance ou les autorités publiques ne se conforment pas aux recommandations, émettre des avertissements identifiant les mesures à mettre en œuvre pour atténuer les effets de la violation »⁶⁰.

Aux collèges de surveillance LBC/FT devant être mis en place pour les entités exploitant des établissements dans plusieurs États membres⁶¹, s’ajoute le système de surveillance LBC/FT qui comprend l’ALBC et les autorités des États membres⁶². L’ALBC doit veiller au fonctionnement efficace et cohérent de ce système⁶³.

A ce titre, elle peut élaborer « de nouveaux instruments et outils de convergence pratiques afin de promouvoir des approches communes et de bonnes pratiques en matière de surveillance »⁶⁴ ainsi que des « outils et méthodes pratiques d’assistance mutuelle »⁶⁵. Elle facilite et encourage « les échanges de bonnes pratiques de surveillance entre autorités de surveillance »⁶⁶. Notons encore que l’Autorité peut apporter, à la demande d’une autorité nationale, une assistance⁶⁷ qui « ne peut être interprétée comme le transfert, de l’autorité de surveillance demandeuse à l’Autorité, de missions, pouvoirs ou responsabilités liés à la surveillance d’entités assujetties autres que les entités assujetties sélectionnées »⁶⁸.

L’ALBC, « en collaboration avec les autorités de surveillance, élabore et tient à jour une méthode de surveillance LBC/FT harmonisée, détaillant l’approche fondée sur les risques sur laquelle repose la surveillance des entités assujetties dans l’Union. Cette méthode comprend des orientations, des recommandations, des avis et d’autres mesures et instruments s’il y a lieu, notamment des normes techniques de réglementation et d’exécution »⁶⁹. Elle doit par ailleurs mettre en place une base de données centrale⁷⁰ réunissant un certain nombre d’informations, notamment la liste des autorités de surveillance et des organismes d’autorégulation, des informations statistiques et les sanctions pécuniaires infligées⁷¹. Ces informations doivent être mises à la disposition d’un certain nombre d’autorités, dont les autorités européennes de surveillance, à savoir l’autorité bancaire européenne, l’autorité européenne des marchés financiers et l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles⁷².

Le règlement du 31 mai 2024 ne se limite pas à organiser la coopération au sein du système de surveillance LBC/FT. Il prévoit d’autres coopérations.

L’ALBC doit ainsi assurer la coopération « efficace et cohérente entre les cellules de renseignement financier (CRF) dans le cadre du mécanisme de coordination et de soutien pour les CRF »⁷³, lesquelles sont chargées « de prévenir, de détecter et de combattre efficacement le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme »⁷⁴. Notons que des analyses communes doivent être effectuées⁷⁵ et que l’Autorité doit mettre en place un processus d’examen par les pairs des activités des CRF. Par ailleurs, « dans le contexte de la promotion de la coordination et du soutien des travaux des CRF, l’Autorité, en tenant compte des besoins des CRF, promeut des approches, méthodes et bonnes pratiques communes »⁷⁶. Notons encore que l’Autorité « veille à ce que FIU.net soit hébergé de manière adéquate, ininterrompue et sécurisée, et assure la gestion, la maintenance et le développement du réseau des CRF FIU.net »⁷⁷ : le site FIU.net est un « système informatique spécifique permettant aux CRF de coopérer et d’échanger des informations entre elles »⁷⁸.

L’ALBC doit également coopérer avec les autorités européennes de surveillance⁷⁹ et les autorités non LBC/FT⁸⁰. Elle peut mettre en place des partenariats transfrontières pour le partage d’information⁸¹ et conclure des accords de travail avec l’OLAF⁸², Europol⁸³, Eurojust⁸⁴ et le Parquet européen⁸⁵. Elle peut aussi conclure « des accords administratifs avec les autorités LBC/FT de pays tiers »⁸⁶.

En conclusion, la Commission européenne était responsable de la mise en place et du fonctionnement initial de l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme jusqu’au 31 décembre 2025⁸⁷. Cette autorité est entrée en fonction le 1er juillet 2025. Madame Bruna Szego, qui a dirigé l’unité de surveillance et de réglementation de la lutte contre le blanchiment de capitaux à la Banque d’Italie, a été nommée à la présidence de l’Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux par le Conseil, après approbation par le Parlement européen⁸⁸. n