« 1. L’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ci-après dénommée “Autorité”) est instituée »1. L’article 1er du règlement (UE) 2024/1620 reflète le phénomène institutionnel dont l’AMLA – acronyme qu’on retiendra – constitue la dernière manifestation.
Loin de constituer une novation, l’AMLA – également l’Autorité dans ce texte – s’inscrit dans la filiation des trois autorités qui forment le système européen de surveillance financière tel qu’il a été institué en 2010 sur le fondement de trois règlements (par la suite, les autorités européennes de surveillance). À la suite du rapport Larosière2, le législateur de l’Union avait décidé de créer sur le fondement de l’article 114 TFUE l’Autorité bancaire européenne (ABE), l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et l’Autorité européenne des assurances et pensions professionnelles (AEAPP). Certes, ces autorités relèvent de la catégorie générale d’agences. L’Union européenne n’a en effet pas échappé au mouvement d’ « agenciarisation » dont les concrétisations sont nombreuses. Cependant, l’agence désigne en droit général de l’Union une catégorie juridique dont les contours demeurent pour le moins indéterminés, tant il recouvre des réalités disparates3. Ni le traité sur l’Union européenne (TUE) ni le traité sur fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) n’y consacre au demeurant une disposition ; tout au plus est mentionnée l’Agence européenne de la défense. Le législateur de l’Union recourt généralement à l’appellation d’agence qui recouvre à la fois des agences dites décentralisées et d’autres dites exécutives. Il est révélateur à cet égard, sans qu’on puisse en tirer des conséquences juridiques, que le site europa classe les quatre autorités européennes parmi les agences décentralisées sur sa page consacrée aux institutions et organes de l’Union4. La thèse défendue est que l’AMLA, tout comme ses trois prédécesseures, reflète au sein des agences l’émergence d’une nouvelle catégorie institutionnelle dans le système constitutionnel de l’Union qu’on qualifiera d’autorité européenne.
Alors que l’article 13 TUE dresse la liste exhaustive des institutions de l’Union européenne, quelques dispositions des traités emploient l’expression « institutions, organes et organismes ». Introduite par le traité de Lisbonne, l’expression permet tout particulièrement de délimiter le périmètre de la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne et, corrélativement, d’opposer aux organes et organismes de l’Union le respect de la légalité5. Dans l’affaire du short selling, la Cour de justice a qualifié l’AEMF d’organisme au sens des articles 263, 265 et 267 TFUE6. À l’instar des trois autres autorités européennes de surveillance, l’AMLA est donc un « organisme de l’Union doté de la personnalité juridique »7. Toutefois, tout comme celui d’agence, ce terme générique désigne des réalités fort différentes ; plus encore que les autres trois autorités, l’AMLA reflète une double spécificité qu’il convient de mettre en exergue. D’un côté, le législateur a fait le choix de la décentralisation. De l’autre côté, cette même décentralisation implique, en droit constitutionnel, d’encadrer la délégation de pouvoirs à l’organisme institué par le législateur. Dans le cas de l’AMLA, la décentralisation s’avère paradoxale (I) tandis que la délégation se révèle ambivalente (II).
En droit constitutionnel de l’Union, la décentralisation peut s’entendre de deux façons, selon que le législateur confie des missions à un organisme de l’Union institué par un règlement ou à des organes des États membres. Le règlement (UE) 2024/1620 prévoit une décentralisation au sein du système institutionnel de l’Union en instituant l’AMLA, faisant ainsi le choix d’une technique d’harmonisation fondée sur l’article 114 TFUE (1). La décentralisation s’accompagne paradoxalement d’une européanisation en ce que l’AMLA se voit confier des missions particulièrement étendues (2).
Parmi les caractéristiques spécifiques « figurent celles relatives à la structure constitutionnelle de l’Union, qui se reflète dans le principe d’attribution des compétences visé aux articles 4, paragraphe 1, et 5, paragraphes 1 et 2, TUE, ainsi que dans le cadre institutionnel défini aux articles 13 TUE à 19 TUE »8. Ontologiquement, le principe d’attribution des compétences distingue l’Union européenne d’un État ; son respect s’avère donc « un élément essentiel de l’Union européenne fondée sur l’État de droit »9 comme l’a souligné un avocat général concluant, dans une affaire, à l’annulation d’une directive en raison d’une incompatibilité avec la base juridique retenue « et donc avec le principe d’attribution »10. Parallèlement, des juges constitutionnels nationaux n’hésitent plus tirer les conséquences du principe d’attribution, comme l’a montré l’arrêt PSPP du Bundesverfassungsgericht11. Aussi faut-il accorder la plus grande attention à la base juridique retenue pour adopter l’acte législatif en ce que celle-ci permet, en droit constitutionnel de l’Union, d’apprécier le respect du principe d’attribution. Le règlement (UE) 2024/1620 a été adopté sur le fondement de l’article 114 TFUE ce qui appelle deux séries de remarques.
La première tient à la différence essentielle qui existe entre les autorités européennes, dont l’AMLA, et la Banque centrale européenne (BCE). D’abord, cette dernière constitue, depuis le traité de Lisbonne, une institution au sens de l’article 13 TUE. Ensuite, elle exerce sa mission fondamentale de politique monétaire en vertu de l’article 127, paragraphe 2, TFUE. Enfin, si elles sont déterminées par le règlement (UE) n° 1024/201312, les missions de surveillance bancaire n’en demeurent pas moins fondées sur l’article 127, paragraphe 6, TFUE. Non seulement, la BCE est donc une institution dont l’existence est consacrée par le traité, mais ce dernier lui confère expressément des missions qu’elle exerce, le cas échéant, dans les conditions précisées par le Conseil. Le parallèle avec les autorités européennes n’est donc que très peu pertinent. Il le serait encore moins avec la Commission européenne dans l’accomplissement de ses missions de politique de la concurrence.
La seconde conduit à rappeler que l’article 114 TFUE octroie au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne le pouvoir d’adopter des mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur. Cette disposition a été interprétée par la Cour de justice dans le sens que « par l’expression “mesures relatives au rapprochement”, les auteurs du traité FUE ont voulu conférer au législateur de l’Union, en fonction du contexte général et des circonstances spécifiques de la matière à harmoniser, une marge d’appréciation quant à la technique de rapprochement la plus appropriée afin d’aboutir au résultat souhaité, notamment dans des domaines qui se caractérisent par des particularités techniques complexes »13.
Cette marge s’avère d’autant plus importante lorsque le rapprochement requiert « des analyses hautement techniques et spécialisées ainsi que la prise en compte de développements dans un domaine particulier »14. Dans l’affaire ENISA, confirmée par l’arrêt AEMF, la Cour de justice a considéré : « selon l’appréciation faite par le législateur de l’Union, il peut s’avérer nécessaire de prévoir l’institution d’un organisme de l’Union chargé de contribuer à la réalisation d’un processus d’harmonisation »15. Que l’article 114 TFUE permette au législateur d’instituer des organismes tels que les autorités européennes est donc admis. Encore faut-il que l’organisme institué soit chargé de contribuer à la réalisation d’un processus d’harmonisation.
Celui-ci ne s’épuise pas dans le rapprochement des droits nationaux : sa vocation n’est pas seulement de permettre une articulation normative par le biais généralement d’une directive et de façon croissante d’un règlement, mais comporte également une dimension institutionnelle. Dans la continuité des trois autorités européennes de surveillance, le législateur a fait le choix de conférer une personnalité juridique à l’AMLA en lui reconnaissant « la capacité juridique la plus étendue accordée aux personnes morales en droit national. Elle peut notamment acquérir ou aliéner des biens immobiliers et mobiliers et ester en justice ». Est ainsi utilisée la formule consacrée par le traité pour l’Union européenne, la BCE et la Banque européenne d’investissement16 et que le législateur reprend généralement pour les agences dites décentralisées. Il est à préciser que seul un règlement peut instituer un tel organisme.
L’AMLA concrétise le choix de la décentralisation entendue comme technique d’harmonisation consistant à confier à un organisme doté de la personnalité juridique des missions définies par le législateur de l’Union. L’Autorité est donc chargée de « contribuer à la mise en œuvre de règles harmonisées dans le domaine LBC-FT en vue de renforcer, par une approche harmonisée », le cadre préventif existant de l’Union en matière de LBC-FT17. L’harmonisation vise à pallier les lacunes de ce cadre lesquelles « créent de nouveaux obstacles au bon fonctionnement du marché intérieur, à la fois en raison des risques qu’elles engendrent en son sein et des menaces extérieures auxquelles elles l’exposent »18.
Le choix d’instituer une autorité en charge de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC-FT) peut surprendre de prime abord. Jusque-là, la matière relevait par prédilection des États membres ce qui s’explique aisément au regard de l’accointance du domaine LBC-FT avec la matière pénale. Le législateur s’était donc contenté de prévoir un dispositif centré sur une directive maintes fois révisée, privilégiant un cadre « qui repose largement sur une mise en œuvre des mesures de LBC/FT au niveau national »19. C’est notamment en raison des lacunes de cadre du fait du caractère transfrontalier de la criminalité que l’AMLA a été instituée en initiant un phénomène d’européanisation. On désigne par ce terme le choix de confier à une institution ou un organisme de l’Union des missions, le cas échéant exercées en coopération avec des organes nationaux. Il existe en effet des degrés variables d’européanisation que l’on songe à l’Eurosystème, au Mécanisme de surveillance unique (MSU) ou au système européen de surveillance financière avec les AES. L’AMLA s’inscrit dans cette logique non sans présenter une spécificité vis-à-vis de ces modèles existants, laquelle ressort des objectifs et des missions assignés à cette Autorité.
En vertu de l’article 1er, paragraphe 3, du règlement, l’AMLA a pour objectif de protéger l’intérêt public, la stabilité et l’intégrité du système financier de l’Union et le bon fonctionnement du marché intérieur par cinq séries d’actions qu’on peut ramasser selon deux grands axes qui ne sont pas sans rappeler l’approche macro et microprudentielle du rapport Larosière. Le premier renvoie à une action systémique dans le marché intérieur consistant, d’un côté, à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union aux fins du BC/FT et à apprécier les risques et menaces de BC/FT et, de l’autre côté, à permettre une surveillance convergente et de haute qualité dans le domaine de la LBC/FT. Le second axe s’apparente à une action visant à accompagner les entités compétentes dans leurs pratiques de détection. S’y ajoutent les cinq types de missions énumérées par l’article 5 du règlement (UE) 2024/1620 que l’on peut regrouper selon trois axes, explicités par les dispositions du chapitre II.
En premier lieu, l’AMLA est chargée du système de surveillance LBC/FT qu’elle forme avec les autorités compétentes20. Selon une logique qui rappelle davantage le système européen de surveillance financière que le MSU, ce système est structuré par le principe de coopération loyale et repose sur des échanges d’informations et une assistance mutuelle. Dans le but en particulier de prévenir les risques de BC/FT dans le marché intérieur, l’AMLA s’appuie sur ce système pour assurer ses missions de suivi des évolutions, de recueil et d’analyse d’informations et des risques, de création d’une base de données centrale et de pédagogie par des ouvrages et formations. Au sein du système, l’AMLA élabore et tient à jour, en coopération avec les autorités compétentes, une méthode de surveillance LBC/FT harmonisée.
En deuxième lieu, l’AMLA est chargée de la surveillance directe des entités assujetties sélectionnées21. À cet effet, elle procède à l’évaluation des établissements de crédit et des établissements financiers qui figurent sur la liste des entités assujetties sélectionnées, étant précisé qu’un superviseur financier peut demander à l’Autorité d’exercer la surveillance directe pour une entité non sélectionnée. La surveillance directe repose sur l’exercice de pouvoirs attribués à l’AMLA22. Celle-ci se distingue de la surveillance indirecte des entités assujetties non sélectionnées dans laquelle l’Autorité vient en appui des superviseurs financiers à la fois pour promouvoir la convergence de la surveillance ainsi que pour coordonner et faciliter les travaux des collèges de surveillance LBC/FT dans le secteur financier, une intervention n’étant pas exclue dans des circonstances exceptionnelles. Le règlement prévoit également la supervision du secteur non financier qui repose sur la réalisation par l’AMLA d’examens par les pairs des activités des superviseurs non financiers et des autorités publiques23 ainsi qu’une surveillance de ceux-ci auxquels s’ajoutent la coordination et facilitation des travaux des collèges de surveillance LBC/FT.
En troisième lieu, l’AMLA est chargée d’assurer une coopération efficace et cohérente entre les cellules de renseignement financier (CRF) dans le cadre du mécanisme de coordination et de soutien pour les CRF24. Régis par le principe de coopération loyale, les rapports entre l’Autorité et les CRF se matérialisent notamment par la désignation de délégués par les seconds auprès de la première. L’AMLA fournit des analyses communes qui peuvent conduire le cas échéant à saisir le Parquet européen.
Ce n’est là qu’un panorama très réducteur du schéma d’une complexité redoutable retenu par le législateur de l’Union. L’européanisation telle qu’elle est promue par le règlement diffère considérablement des modèles de l’Eurosystème – BCE et banques centrales nationales, – du MSU – BCE et autorités nationales de surveillance – ou encore du système européen de surveillance financière – AEMF et autorités nationales compétentes. Le règlement prévoit un modèle dans lequel l’AMLA est au cœur d’une nébuleuse particulièrement alambiquée qu’il est d’autant plus difficile de restituer qu’elle sera façonnée par la pratique. Parfois, un schéma vaut bien plus des mots : celui de Frédérick Lacroix le montre parfaitement.
L’AMLA « agit dans la limite des pouvoirs que lui confère » le règlement25. Expression du principe d’attribution tel qu’il est consacré par l’article 13, paragraphe 2, TUE, cette limite renvoie également à la jurisprudence Meroni dont la force a été revigorée par la Cour de justice dans la matière bancaire et financière. L’Autorité exerce les pouvoirs que le législateur lui délègue afin d’accomplir ses missions. C’est ainsi que les pouvoirs de l’AMLA, s’ils s’inscrivent dans la continuité des trois autres autorités, n’en sont pas moins plus amples dans la mesure où ils sont adaptés aux missions (1). En revanche, s’il lui est dénié un pouvoir normatif, elle participe à la fonction normative dans l’Union (2).
Le législateur de l’Union est en droit de déléguer, sur le fondement de l’article 114 TFUE, les pouvoirs nécessaires à l’autorité instituée pour exercer ses missions. Le règlement (UE) 2024/1620 détermine ainsi, en son article 6, les pouvoirs qui sont délégués à l’AMLA.
D’abord, afin d’exercer la surveillance directe des entités assujetties sélectionnées, l’AMLA dispose des pouvoirs de surveillance et d’enquête ainsi que du pouvoir d’infliger des sanctions pécuniaires et des astreintes. Ces pouvoirs sont explicités par les articles respectivement 17 à 21 et 22 et 23. À cet égard, le règlement (UE) 2024/16 ne présente pas de spécificité particulière. On retrouve en réalité dans les dispositions la matrice institutionnelle qui découle du règlement (CE) n° 1/200326 en droit de la concurrence que le législateur de l’Union avait déjà repris pour les autorités européennes de surveillance et la BCE dans le cadre du MSU. Ainsi, l’AMLA dispose de pouvoirs de demander des informations, d’enquêtes générales, d’inspections sur place, le cas échéant, avec une autorisation judiciaire, de prononcer des sanctions ou des astreintes. Plus originales s’avèrent deux dispositions. La première vise à constituer des équipes communes de surveillance – composée de membres de l’Autorité et des superviseurs financiers – pour la surveillance de chaque entité assujettie sélectionnée qui ne sont pas sans rappeler les « joint supervisory teams » du MSU27. La seconde prévoit que l’AMLA puisse adopter des « mesures administratives » : il faut entendre par là une palette vaste de mesures que l’Autorité peut décider : recommandations, injonctions de se conformer à des mesures correctives spécifiques et mettre un terme à des comportements ; publication de déclaration identifiant les auteurs des violations (name and shame) ; restriction, limitation, voire cessation de l’activité, des opérations ou de réseau des établissements constituant l’entité assujettie sélectionnée ; modifications de la structure de gouvernance ; retrait ou suspension d’autorisation si celle-ci est prévue. C’est en somme un véritable pouvoir de police qui est ainsi reconnu à l’AMLA, plus étoffé que celui dont disposent les autorités européennes de surveillance ou même la BCE.
Ensuite, l’AMLA dispose de pouvoirs qu’elle peut exercer à l’encontre des superviseurs et des autorités de surveillance dans le cadre de la surveillance indirecte28. Elle est en droit d’exiger la production d’information ou de documents nécessaires à l’exercice de ses fonctions, d’adopter des orientations et recommandations, d’émettre des invitations à agir et des instructions sur les mesures qui devraient être prises à l’endroit d’entités assujetties non sélectionnées, d’effectuer une médiation à la demande d’un superviseur financier ou non financier ou de régler, avec effet contraignant, les désaccords entre les superviseurs financiers. Là encore, si le dispositif rappelle les prérogatives reconnues aux autorités européennes de surveillance dans leurs rapports avec les autorités nationales, il présente une originalité avec la médiation et le règlement de désaccords.
Enfin, l’AMLA exerce des pouvoirs à l’encontre des CRF des États membres consistant à leur demander de fournir des données et des analyses, à recueillir des informations et des statistiques, à obtenir et traiter des informations et données et à émettre des orientations et recommandations.
Ainsi, l’AMLA dispose d’un arsenal de pouvoirs particulièrement étendus et diversifiés, allant de la simple collecte d’informations à l’exercice d’une coercition. Ces pouvoirs s’avèrent d’autant plus conséquents que le champ matériel d’intervention de l’Autorité est large. En effet, l’article 1er, paragraphe 2, du règlement prévoit que l’AMLA exerce ses pouvoirs également « dans le cadre du règlement (UE) 2023/1113, de la directive (UE) 2024/1640 et du règlement (UE) 2024/1624, y compris l’ensemble des directives, règlements et décisions fondés sur ces actes, ainsi que de tout autre acte de l’Union juridiquement contraignant qui lui assigne des missions et de toute législation nationale mettant en œuvre la directive (UE) 2024/1640 ou d’autres directives assignant des missions aux autorités de surveillance ». Loin d’être insignifiante, la disposition interroge. Que le droit dérivé LBC-FT soit cité est logique29 ; la mention du règlement (UE) 2023/1113 ouvre en revanche la voie à une extension du champ d’intervention de l’AMLA lequel est déterminé, le cas échéant, par « tout autre de l’Union juridiquement contraignant qui lui assigne des missions et de toute législation nationale mettant en œuvre la directive (UE) 2024/1640 ou d’autres directives assignant des missions aux autorités de surveillance »30. Ainsi, le droit dérivé peut étendre le domaine d’intervention de l’AMLA sans qu’une limite soit préalablement posée, comme le montre le précédent de l’AEMF dont les prérogatives ont été étendues après 2010 au gré des règlements et directives.
L’arrêt AEMF n’a pas véritablement permis d’éclaircir une question essentielle. La controverse vient du doute suscité par l’arrêt Romano duquel il résultait qu’un organe telle qu’une « commission administrative des Communautés européennes » ne pouvait « arrêter des actes revêtant un caractère normatif »31. Il en a été déduit que le législateur ne pourrait déléguer aux organismes qu’il institue un pouvoir normatif 32, sans que ce dernier soit véritablement défini. La question est davantage de savoir si le législateur de l’Union peut déléguer à un organisme qu’il institue le pouvoir d’adopter des actes juridiquement contraignants ayant une portée générale et impersonnelle créant des droits ou des obligations directement à l’encontre des particuliers ; à cet égard, on pourrait employer le qualificatif réglementaire au sens de l’article 288, alinéa 2, TFUE lequel ne réserve pas cette dénomination aux seuls actes législatifs ; la seule difficulté vient de ce que des décisions peuvent aussi avoir une portée générale et impersonnelle.
Dans l’arrêt dit du short selling33, la Cour de justice a affirmé que toute délégation doit se faire dans le respect de la jurisprudence Meroni dont la postérité intrigue34. Bien que rendu en 1956, sous l’empire du traité de Rome, l’arrêt Meroni a consacré une jurisprudence encore appliquée par la Cour de justice. Celle-ci a fixé les conditions dans lesquelles une institution – à l’époque des faits la Haute autorité de la CECA – peut déléguer des pouvoirs à des organismes dotés d’une personnalité juridique distincte et investis de pouvoirs propres. Dans l’affaire Meroni, étaient en cause les organismes dits de Bruxelles qui étaient en réalité des organismes de droit privé. La solution retenue alors par la Cour de justice n’en demeure pas moins encore appliquée35. Cela signifie qu’un pouvoir – donc y compris normatif – ne peut être délégué qu’à la condition de viser « des pouvoirs d’exécution nettement délimités et dont l’usage, de ce fait, est susceptible d’un contrôle rigoureux au regard de critères objectifs fixés par l’autorité délégante » et d’exclure « un pouvoir discrétionnaire, impliquant une large liberté d’appréciation, susceptible de traduire par l’usage qui en est fait une véritable politique économique »36. À la différence de la Commission en matière de politique de concurrence et de la BCE dans le domaine de la politique monétaire, les autorités instituées par le législateur, à l’instar de l’AMLA, ne tire pas du traité le pouvoir de mener une politique. Ainsi, le règlement (UE) 2024/1620 n’a pas délégué à cette Autorité la conduite d’une quelconque politique ; au demeurant, les seules politiques qu’évoque le règlement sont celles internes aux entités assujetties. Le législateur de l’Union n’a pas délégué un pouvoir normatif de l’AMLA, entendu comme pouvoir d’adopter des actes juridiquement contraignants ayant une portée générale et impersonnelle. Il a repris des règlements régissant les autorités européennes de surveillance deux dispositifs permettant la participation de l’AMLA au pouvoir normatif.
En premier lieu, le règlement (UE) 2024/1620 prévoit que l’AMLA soumet à la Commission européenne des projets de normes techniques de réglementation (article 49) ou d’exécution (article 53). Comme pour les autorités européennes de surveillance, le législateur de l’Union a confié à la Commission l’adoption des actes délégués et des actes d’exécution sur le fondement des articles respectivement 290 et 291 TFUE. Dans le respect de la jurisprudence Meroni, l’AMLA n’a vocation qu’à préparer les projets d’actes qui sont ensuite adoptés par la Commission qui en assume en conséquence la responsabilité. L’article 52 du règlement prévoit à cet égard que la Commission peut ne pas approuver ou modifier du projet de normes techniques de réglementation, à la condition d’en informer le Parlement européen et le Conseil lesquels peuvent en outre émettre des objections aux normes adoptées par la Commission (article 51).
En second lieu, l’Autorité peut adopter des orientations et des recommandations en application de l’article 54 du règlement (UE) 2024/1620. Si ces actes sont dépourvus de valeur contraignante, le troisième paragraphe de l’article prévoit un dispositif de comply or explain selon lequel, « dans un délai de deux mois suivant l’émission d’une orientation ou d’une recommandation, chaque autorité de surveillance, superviseur ou CRF confirme s’il ou si elle respecte ou entend respecter cette orientation ou recommandation. Si une autorité de surveillance, un superviseur ou une CRF ne la respecte pas ou n’entend pas la respecter, il ou elle en informe l’Autorité en motivant sa décision ». Repris des trois autorités européennes de surveillance, ce dispositif conduit à densifier normativement la teneur des orientations et des recommandations qui, une fois qu’elles ont décidé de se conformer, doivent assurer leur mise en œuvre. C’est la raison pour laquelle la Cour de justice contrôle la validité des orientations et des recommandations uniquement à l’occasion d’un renvoi préjudiciel introduit par une juridiction nationale ayant à connaître d’une mesure nationale de mise en œuvre de ces actes37. L’AMLA s’inscrit ainsi dans la stricte continuité des autorités européennes de surveillance, expliquant ainsi que les orientations et recommandations émises par l’Autorité remplacent celles que l’ABE – mais également les superviseurs et les CRF – avaient émises précédemment en la matière.
L’occasion n’a donc pas été saisie de revoir ni le dispositif des normes techniques de réglementation et d’exécution ni celui du comply or explain. Il s’avère que, comme la pratique des autres autorités européennes de surveillance l’a montré, tant pour l’un que pour l’autre, la Commission européenne et les autorités nationales s’alignent dans la quasi-majorité des cas sur les projets ou les actes des autorités. À y regarder de plus près, les normes ne sont pas exclusivement techniques ou si elles sont, n’en expriment pas une forme de politique ; plus encore, recommandations et orientations peuvent impliquer des choix de nature discrétionnaire de sorte que la question du dépassement des limites de la jurisprudence Meroni se pose.
L’AMLA constitue une autorité européenne qui s’inscrit dans la continuité du système européen de surveillance financière. Elle relève d’un dispositif cependant plus sophistiqué à bien des égards. Dotée de missions larges et de pouvoirs conséquents, elle devra néanmoins montrer son efficacité qui s’appréciera en fonction de l’effectivité des règles LBC-FT. À cet égard, outre l’inventivité des acteurs qui entendent contourner ces règles, l’AMLA devra composer avec une organisation particulièrement complexe dont seule la pratique permettra de dénouer les relations.
