Les mesures restrictives adoptées par l’Union européenne sur le fondement du Règlement n° 269/2014 à l’encontre de la Russie dans le cadre de l’agression de l’Ukraine donnent lieu à un contentieux abondant devant les juridictions de l’Union européenne qui vise essentiellement à contester le bien-fondé des mesures adoptées. Les deux décisions ici commentées présentent une double particularité. En premier lieu, la Cour était ici saisie par voie de renvoi préjudiciel quand l’immense majorité des décisions rendues par les juridictions européennes qui se sont prononcées dans ce cadre l’ont été à la suite de recours en annulation. En second lieu, ces affaires portaient sur le sort de biens transférées à des trusts établis aux Bermudes par des constituants ou des bénéficiaires personnes physiques ou morales, qui postérieurement à la constitution de ces trusts, ont été inscrits sur les listes des personnes visées par des mesures de gel des avoirs à la suite de l’agression de l’Ukraine en 2022. À l’évidence, un trust peut servir d’instrument de contournement des mesures restrictives car il permet de dissocier la titularité légale de la titularité effective des biens attribués au trust. Dans les trois affaires portées devant la Cour, les questions préjudicielles posées par un juge italien portaient sur une question unique, celle de savoir si les notions « d’appartenance » et de « contrôle » au sens de l’article 2 § 1, du règlement (UE) n° 269/2014 pouvaient être étendues au constituant ou au bénéficiaire d’un trust à la suite de mesures de gel de biens et de parts sociales ordonnées par les autorités italiennes.
Dans l’affaire C-483/23, quatre sociétés italiennes, contrôlées par une société mère ayant son siège aux Bermudes, avaient été apportées à un trust dont l’administrateur (le trustee) était une société fiduciaire de droit suisse. Le constituant du trust avait été exclu du cercle des bénéficiaires du trust par un acte du 7 février 2022 peu de temps avant d’être inscrit sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives sur le fondement du Règlement n° 269/2014. Dans les affaires jointes C-428/24 et C-476/24 étaient aussi en cause une société italienne détenue indirectement par un trust établi aux Bermudes et un yacht appartenant à une société elle aussi détenue par un trust, et dans les deux cas, la bénéficiaire de ces trusts était elle aussi visée par des mesures restrictives adoptées sur le fondement du Règlement n° 269/2014.
L’article 2 § 1 du Règlement n° 269/2014 prévoit que sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités et organismes, de même que les fonds et ressources que ces personnes détiennent ou contrôlent. Toutefois, le texte ne comporte pas de définition précise des notions employées. Ainsi, son application soulève deux difficultés. En premier lieu, la formulation de cette disposition présente des divergences dans ses différentes versions linguistiques. Elle doit pourtant être interprétée de manière uniforme car le texte ne renvoie pas sur ce point aux droits nationaux, ce qui impose de s’attacher à l’économie générale et à la finalité de la réglementation. La Cour estime qu’il peut être déduit du libellé du texte dans ses différentes versions que la notion « d’appartenance » vise une variété de situations juridiques allant du rapport juridique le plus étendu – le droit de propriété – aux situations dans lesquelles la personne ou l’entité inscrite sur la liste de sanctions exerce un pouvoir de fait sur les fonds et ressources de manière directe ou indirecte. La notion de « contrôle » englobe elle toutes les situations dans lesquelles une personne physique est en mesure d’influencer les choix d’une autre personne, et ce même en l’absence de tout lien juridique. En second lieu, la définition volontairement floue des textes, destinée à éviter toute possibilité de contournement des mesures de gel1, soulève nécessairement des difficultés d’interprétation face aux stratégies de dissimulation mises en œuvre par les personnes visées par ces mesures restrictives pour y échapper.
Sans surprise, la Cour de justice opte clairement dans l’affaire C-483/23 pour une interprétation extensive du texte qui permet, sous réserve de la réunion d’un faisceau d’indices, de conclure que les biens figurant dans un trust appartiennent ou sont contrôlés par son constituant au sens de l’article 2 § 1 du Règlement n° 269/2014. Elle affirme ainsi que les fonds et ressources économiques apportés à un trust par son constituant, visé nommément par des mesures de gel des avoirs, sont susceptibles d’être considérés comme appartenant à ce constituant ou comme étant contrôlés par celui-ci dès lors qu’un certain nombre d’indices suffisants sont réunis. Cet examen repose nécessairement sur une analyse de la loi applicable au trust, tant cette institution peut prendre, selon les lois qui le reconnaissent, des contours variés mais aussi sur le recours à des structures inutilement complexes2. En l’espèce, les indices relevés par la Cour de justice en faveur du maintien d’un contrôle du constituant sur les biens confiés au trust étaient nombreux. La Cour relève d’abord que la loi des Bermudes, applicable au trust, permet au constituant de disposer de prérogatives importantes. En effet, il dispose toujours de la faculté de révoquer tout ou partie du trust, de donner des instructions contraignantes au trustee quant à la gestion des actifs figurant dans le trust, et conserve le pouvoir de désigner, révoquer ou remplacer le trustee mais aussi le ou les bénéficiaires du trust. En outre, l’acte constitutif du trust ainsi que ses amendements n’étant pas soumis à l’obligation de publicité, l’identification de la véritable nature de la relation couverte par le mécanisme peut se révéler difficile. La Cour relève encore que les liens personnels ou professionnels entretenus par le constituant avec le trustee et les bénéficiaires du trust constituent un indice du contrôle possible du trust par celui-ci. Enfin, le fait que certaines des entités ont été créées ou ont changé d’identité peu de temps avant l’adoption du régime de sanctions permet de conforter l’idée que le trust a bien été créé ou utilisé afin de dissimuler le véritable titulaire des avoirs qu’il abrite.
Dans son second arrêt, la Cour de justice prend également soin d’expliquer pourquoi un trust dont le bénéficiaire figure sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives peut relever de l’article 2 § 1 du Règlement n° 269/2014. Pour s’opposer au gel de ses avoirs, la société italienne faisait tout d’abord valoir des arguments similaires à ceux employés dans l’arrêt C-483/23, invoquant le fait que la bénéficiaire du trust n’a ni la propriété des biens du trust ni le droit des bénéficier des biens de celui-ci. Sur ce point la Cour de justice reprend point par point l’argumentation développée dans son arrêt C-483/23. En revanche, elle ne reprend pas à son compte l’argument avancé par les autorités italiennes mais aussi par l’Avocat général dans ses conclusions relatives à l’affaire C-483/233, qui estimaient possible d’interpréter la notion de contrôle et d’appartenance en raisonnant par analogie avec la définition des bénéficiaire effectifs figurant dans l’article 3 de la directive 2015/8494. Ce texte vise expressément, s’agissant des fiducies ou trusts les constituants, les fiduciaires ou trustees, les protecteurs, les bénéficiaires ou encore toute autre personne physique exerçant le contrôle en dernier ressort sur la fiducie ou le trust par une propriété directe ou indirecte ou par d’autres moyens. Pourquoi cette analogie ? Comme le relève l’Avocat général, le contournement des mesures restrictives peut être réalisé en utilisant les mêmes artifices, montages et techniques juridiques qu’en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme5. Mais la Cour de justice a sans doute jugé qu’elle disposait de suffisamment d’éléments fondés sur le Règlement n° 269/2014 pour admettre que les fonds ou ressources d’un trust puissent être gelés dès lors que son constituant ou son bénéficiaire était visé par des mesures restrictives sans passer par une analogie avec la lutte contre le blanchiment, dont les finalités sont distinctes des mesures restrictives adoptées et qui aurait pu prêter le flanc à la critique.
Dans les affaires jointes C-428/24 et C-476/24, les sociétés italiennes se prévalaient également d’une clause de conformité insérée dans les actes constitutifs des trusts prévoyant que le trustee ne pourrait jamais distribuer aucun avantage économique provenant du patrimoine du trust en violation des mesures de gels de fonds et de ressources économiques adoptées en vertu du droit de l’Union européenne. Pouvait-on considérer que les avoirs « appartiennent » ou sont « contrôlés » par le bénéficiaire en présence d’une telle clause ? Comme le relève justement la Cour de justice, cette clause ne saurait faire échec au gel des avoirs, non seulement car l’acte constitutif du trust et ses amendements ne sont pas soumis à l’obligation de publicité, et peuvent ainsi être modifiés de manière opaque, mais aussi parce que les engagements pris dans ce cadre peuvent être modifiés ou révoqués.
En retenant une interprétation large des notions d’appartenance et de contrôle, qui ne sauraient être limitées à un pouvoir de droit sur les biens, ces décisions marquent clairement la volonté de la Cour de justice de faciliter la lutte contre les stratégies de contournement des mesures restrictives par le recours à des structures inutilement complexes ou opaques. Ces décisions participent au renforcement de l’efficacité des régimes de sanctions adoptés dans le cadre de la PESC, au-delà du seul cas de l’application du seul Règlement n° 269/2014. Le fait de recourir à la technique du trust ou de la fiducie, constitués dans des pays tiers à l’Union européenne, ou encore d’insérer des clauses de conformité dans les actes, ne permet pas de faire obstacle à la caractérisation des liens unissant les personnes visées par les sanctions et les biens ou ressources qui figurent dans ces structures opaques. Pour les autorités nationales ou les opérateurs assujettis à la mise en œuvre des mesures restrictives, au premier rang desquels figurent les établissements de crédit, il est clair que leurs diligences ne doivent pas se limiter à vérifier l’absence des personne inscrites sur les listes de sanctions parmi les détenteurs juridiques des biens ou des ressources mais suppose, comme en matière de LCB-FT, une analyse du pouvoir d’influence effectif des constituants ou bénéficiaires, la complexité des montages juridiques par lesquels les biens sont détenus constituant même un indice déterminant pour admettre l’existence d’un pouvoir de fait sur ces derniers. Toutefois, en renvoyant aux juridictions nationales le soin de caractériser, à l’aide d’un faisceau d’indices, l’influence réelle du constituant ou du bénéficiaire du trust sur les fonds ou les ressources appartenant au trust, ces dernières conservent une marge d’appréciation qui peut conduire à des pratiques qui ne seront pas nécessairement uniformes dans les différents États membres, l’intensité de l’influence requise pouvant donner lieu à des interprétations divergentes des autorités et juridictions nationales en charge de s’assurer de l’efficacité des mesures de gels des avoirs.
