L’évolution des marchés financiers dans les années 1990 a donné naissance à des groupes financiers fournissant des produits et services relevant de différents secteurs des marchés financiers, qui ont été qualifiés de « conglomérats financiers » (voir Encadré 1), dont la tête de groupe pouvait être soit un établissement de crédit, soit une entreprise d’assurance. Il est vite apparu que si ces conglomérats, dont certains comptent parmi les plus grands groupes financiers, étaient confrontés à des difficultés financières, le système financier pouvait être gravement perturbé.
D’où le souhait des régulateurs, et notamment la Commission européenne, de se doter d’un corpus de règles pour soumettre ces conglomérats financiers à une surveillance spécifique en complément des législations sectorielles applicables aux secteurs de la banque et de l’assurance : ce fut l’objet en Europe de la directive 2002/87/CE du Parlement et du Conseil du 16 décembre 2002 (dite FICOD, FInancial COnglomerate Directive), qui s’est largement inspirée des « Principes de
Cette directive a établi des règles en matière :
- d’identification des conglomérats financiers par un jeu de seuils au-delà desquels un groupe est réputé avoir une activité importante à la fois dans la banque et l’assurance ;
- d’adéquation du capital, en exigeant un calcul supplémentaire de solvabilité au niveau du conglomérat financier qui évite tout double emploi des fonds propres (double gearing, réutilisation des fonds propres), sans exiger la déduction des fonds propres assurance des fonds propres de la banque ;
- de surveillance et reporting sur une base au moins annuelle, de la concentration des risques et des transactions intra-groupes, visant à remédier au surcroît de complexité et de risques résultant notamment de la combinaison d’agréments ;
- de mise en place de mécanismes de contrôle interne et de processus de gestion des risques, afin d’éviter les risques de contagion ou les conflits d’intérêts ;
- de la nécessaire coordination entre superviseurs, tant bancaires que d’assurance, avec la désignation d’un superviseur coordinateur, en charge de la responsabilité de la surveillance complémentaire du conglomérat afin notamment d’encadrer les risques d’arbitrage réglementaire.
La révision de la directive de novembre 2011…
Une révision de la FICOD est intervenue en novembre 2011 (directive 2011/789/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011, dite FICOD
Cette révision a introduit les nouveautés suivantes :
- elle a modifié les directives sectorielles de manière à permettre aux autorités de surveillance d’exercer une surveillance consolidée des groupes bancaires et des groupes d’assurance au niveau de l’entité mère ultime, même lorsque celle-ci est une compagnie financière holding mixte ;
- elle a modifié les règles d’identification des conglomérats financiers en prévoyant la possibilité d’exclure de la surveillance complémentaire les groupes dont le secteur le moins important détient moins de 6 milliards d’euros d’actifs en valeur absolue ;
- elle a instauré une obligation de transparence concernant les structures juridiques et opérationnelles des groupes ;
- elle a fait entrer les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs et les sociétés de gestion de portefeuille dans le périmètre de la surveillance complémentaire.
…suivie d’un rapport mais dont l’effet a été différé
L’article 5 de la FICOD1 imposait à la Commission de soumettre, pour le 31 décembre 2012 au plus tard, un rapport sur la FICOD traitant :
- du champ d’application de la directive, y compris la question de l’extension éventuelle aux entités non réglementées (véhicules de titrisation, par exemple) ;
- des critères d’identification des conglomérats financiers détenus par des groupements non financiers plus larges ;
- de l’identification des conglomérats financiers d’importance systémique ;
- et de l’obligation de procéder à des simulations de crises.
Établi le 20 décembre 2012, le rapport de la Commission au Parlement et au Conseil a identifié un certain nombre d’améliorations à la directive et précisé que, à l’instar des préconisations du Joint Forum, les critères de définition et d’identification d’un conglomérat financier, l’identification de l’entité mère assumant la responsabilité ultime du respect des exigences de groupe et le renforcement du contrôle du respect des règles étaient des sujets pertinents qu’il convenait d’aborder dans le cadre d’une future révision.
Toutefois, ce rapport a conclu que, compte tenu des modifications importantes dans les différentes réglementations prudentielles sectorielles en cours ou à venir (CRR/CRD 4 pour les établissements de crédit et les entreprises d’investissement, Solvabilité 2 pour les entreprises d’assurance) ainsi que du futur cadre de la réglementation de
Une consultation lancée en juin
De son côté, le règlement CRR a prévu dans son article 49 § 1, une alternative à la déduction totale des participations assurance prônée par Bâle III, dite compromis danois, pouvant être mise en œuvre après accord du superviseur (cf. Annexe), méthode que la BCE n’a pas remise en cause dans son choix des options et pouvoirs
Le dispositif se précise actuellement. La Commission a jugé, fin 2015, qu’il était opportun de rouvrir le dossier de la révision de la FICOD en commençant par effectuer, dans le cadre du programme pour une réglementation performante (REFIT, Regulatory Fitness and Performance Programme), une évaluation de l’adéquation de la directive aux objectifs qui lui avaient été assignés, à savoir l’identification et la gestion des risques inhérents aux conglomérats financiers afin de garantir la stabilité financière.
La Commission a donc lancé une consultation publique le 9 juin 2016, qui s’est achevée le 20 septembre 2016, et qui, au travers d’une vingtaine de questions, a porté sur les sujets suivants :
- périmètre de la directive en termes d’entités et activités ;
- application de seuils pour l’identification des conglomérats et pouvoirs discrétionnaires ;
- adéquation du capital et couverture des pertes intra-groupes ;
- efficacité des règles sur la gouvernance, des procédures de gestion du risque et de contrôle interne ;
- suivi des risques de concentration et transactions intra-groupes ;
- coopération entre superviseurs et désignation du coordinateur ;
- désignation de l’entité mère assumant la responsabilité ultime du respect des règles.
La BCE, enfin, en tant que superviseur sur la zone euro des conglomérats à dominante bancaire, a entrepris d’analyser et de contrôler la comparabilité des traitements et l’application des méthodes prudentielles utilisées par les conglomérats financiers, avec notamment l’intégration de l’assurance dans la méthodologie du pilier 2 (business model, gouvernance, gestion des risques,
En conclusion, nous sommes aujourd’hui à la croisée des chemins. L’année 2017 apportera sans doute des éclaircissements sur ce que veulent les régulateurs/superviseurs et la profession aura alors à donner son avis sur d’éventuelles propositions de réforme.
