La loi
Hamon
[1]
introduit en droit français un dédale répressif faisant cohabiter, délits et manquements, amendes pénales,
civiles
[2]
et administratives, les juridictions civiles, pénales et administratives s'entrecroisant dans un ballet dont l'efficacité ne sera pas nécessairement la vertu cardinale. L'on sait que l'opportunité de substituer des sanctions administratives à des sanctions pénales a fait l'objet des réflexions du Rapport Coulon relatif à la dépénalisation de la vie des affaires. À cette occasion, il était relevé que « […] si la dépénalisation peut être compensée par l'instauration de sanctions administratives, plusieurs intervenants ont insisté sur le fait que ce mouvement constituait un recul en matière de garanties procédurales par rapport à la justice pénale. En outre, elle ferait basculer un contentieux du juge pénal vers le juge administratif, ce qui, hormis un basculement total, produirait un dualisme juridictionnel pour une même branche du droit. Le système manquerait ainsi de cohérence
[3].
»
I. Une dépénalisation en trompe-l'œil…
La loi Hamon, désireuse de renforcer la protection des consommateurs, a néanmoins fait le choix d'un dispositif répressif complexe tournant le dos à l'idée de dépénalisation. Certes, on pourrait parler de « dépénalisation à bas bruit », dans la mesure où un certain nombre de sanctions pénales deviennent des sanctions administratives. C'est le cas s'agissant des règles en matière de publicité des
prix
[4]
, d'information précontractuelle et de formalisme des contrats en matière de vente à
distance
[5]
, des offres promotionnelles et jeux concours par voie
électronique
[6]
, du refus du vendeur de rembourser suite à l'exercice du droit de rétractation par le
consommateur
[7]
. Enfin, en matière de loteries publicitaires, les manquements aux dispositions des articles L. 121-36 à L. 121-38 du Code de la consommation ne seront désormais plus sanctionnés par une amende correctionnelle de 37 500 euros, mais par une amende administrative.
Pour autant, cette dépénalisation en trompe l'œil ne doit pas faire illusion. La mise en place de sanctions administratives n'est pas la marque d'une clémence particulière, la question du cumul de ses sanctions démontrant largement les risques qui pèsent sur les professionnels.
En tout état de cause, le Conseil constitutionnel, saisi au sujet de la loi Hamon s'agissant des pouvoirs d'injonction et de sanction détenus par l'administration, a refusé toute censure au motif que les droits de la défense étaient suffisamment garantis par le caractère contradictoire des procédures ainsi que par la faculté d'exercer un recours devant le juge
administratif
[8]
.
II. …dont le contentieux relève du juge administratif
Selon le droit commun, les recours contre les sanctions administratives seront portés devant le juge administratif. À cet égard, on doit s'interroger sur l'opportunité de confier au juge administratif la connaissance de sanctions appliquées dans des contentieux portant sur des questions juridiquement et économiquement sensibles auxquels il est, par nature, totalement étranger. Faire du juge administratif le juge de la sanction relative aux relations commerciales ne tombe pas sous le sens et un recours devant le juge judiciaire aurait parfaitement pu être envisagé.
Ainsi, le Conseil Constitutionnel a-t-il pu admettre un transfert de compétence en direction du juge civil au motif que « lorsque l’application d’une législation ou d’une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, d’unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l’ordre juridictionnel principalement intéressé
[9]
».
Au cas d'espèce, « l'ordre juridictionnel principalement intéressé » s'agissant du contentieux de la relation entre professionnels et consommateurs est, à l'évidence, l'ordre judiciaire et la logique aurait donc été de maintenir dans le même ordre de juridiction les questions relatives aux sanctions applicables aux manquements en matière de consommation afin de préserver une unité de jurisprudence. À cet égard, on soulignera qu'il n'est pas sans précédent que le contentieux des sanctions prononcées par l'administration soit de la compétence du juge
judiciaire
[10]
.
En tout état de cause, le risque de divergences de jurisprudence entre les deux ordres de juridiction apparaît important. Quelle garantie existe-t-il que le tribunal administratif, saisi au sujet d'une sanction relative à un manquement au Code de la consommation, adoptera au sujet de ce manquement une position identique à l'interprétation des juges civils ayant, de longue date, forgé leur jurisprudence ?
S'agissant de la nature du recours dont connaîtra le juge administratif, on rappellera que, depuis l'arrêt du Conseil d'État
Atom
[11]
du 16 février 2009, les recours contre les sanctions administratives relèvent du plein
contentieux
[12]
.
Enfin, en ce qui concerne la prescription applicable aux actions de l'administration, l'article L. 141-1-2-II du Code de la consommation énonce que les amendes d'un montant « excédant 3 000 euros pour une personne physique ou 15 000 euros pour une personne morale se prescrivent par trois années révolues à compter du jour où le manquement a été commis si, dans ce délai, il n’a été fait aucun acte tendant à la recherche, à la constatation ou à la sanction de ce manquement ». Ce délai est d'une année révolue s'agissant des amendes administratives n’excédant pas 3 000 euros pour une personne physique ou 15 000 euros pour une personne morale.
III. De vastes pouvoirs de sanction : principe et questions
1. Le principe du cumul des sanctions : le contenu de la loi Hamon
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision relative à la loi
Hamon
[13]
, a estimé que le principe de l'amende administrative n'était pas en soi contraire à la Constitution dès lors que le principe du contradictoire est préservé et que la sanction demeure proportionnée. Toutefois, les Sages avaient émis une réserve d'interprétation (considérant 86 de la décision du 13 mars 2014) concernant la question du cumul avec une sanction pénale, ces derniers soulignant que « […] le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues ». Cette exigence est le reflet d'une précédente décision du Conseil relative au cumul des sanctions pénales et disciplinaires pour des faits
identiques
[14]
.
Le Conseil avait estimé que l’application de sanctions de nature pénale ne faisait pas obstacle à l’application, pour des faits identiques, de sanctions disciplinaires si « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues ; qu'il appartiendra donc aux autorités administratives et judiciaires compétentes de veiller au respect de cette exigence…
[15]
».
On soulignera que le cumul des sanctions se manifeste de diverses façons. Tout d'abord, le cumul de sanctions administratives au travers de la notion de « concours » de manquements (2.) d'autre part, le cumul de sanctions prononcées par des superviseurs différents ou bien encore par un superviseur et l'administration (3.) et enfin le cumul de sanctions administratives et pénales (4.).
Le présent article traitera du point (2.), les points (3.) et (4.) seront quant à eux analysés dans un article à paraître dans le prochain numéro de Revue
Banque
[16]
.
S’agissant du cumul des sanctions administratives applicables aux manquements en concours, celui-ci est prévu par l'article L. 141-1-2-VII du Code de la
consommation
[17]
lequel énonce « lorsque, à l’occasion d’une même procédure ou de procédures séparées, plusieurs sanctions administratives ont été prononcées à l’encontre du même auteur pour des manquements en concours
[18]
passibles d’amendes dont le montant maximal excède 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale, ces sanctions s’exécutent cumulativement, dans la limite du maximum légal le plus élevé ».
Dans le silence de la loi, peut-on conclure, au terme d'une lecture a contrario de la disposition ci-dessus, à l'exclusion d'une application cumulative de sanctions administratives dont le montant maximal est inférieur ou égal à 3 000 euros pour les personnes physiques et 15 000 euros pour les personnes morales ? La jurisprudence du Conseil d'État conduit à apporter une réponse positive à cette interrogation. En effet, dans un arrêt du 23 avril 1958, le Conseil d'État a posé un principe général de non-cumul à raison des mêmes
manquements
[19]
sous réserve toutefois « que la loi n'en a pas disposé autrement ». Or, au cas d'espèce, la loi est muette s'agissant des amendes dont le montant maximal n'excède pas 3 000 euros. On notera que cette analyse n'est pas celle retenue au cours des travaux
parlementaire
[20]
, encore que l'opinion ait été formulée au conditionnel.
La question est d'importance, les hypothèses d'un tel cumul se vérifient dans de nombreux domaines. À titre d'exemple, on mentionnera outre les clauses
abusives
[21]
, les informations
précontractuelles
[22]
, les numéros
surtaxés
[23]
, les contrats passés avec les
FAI
[24]
et enfin les obligations relatives à la garantie
commerciale
[25]
.
S'agissant du cumul de sanctions administratives et pénales, il est envisagé par l'article L. 141-1-2-VI du Code de la
consommation
[26]
, lequel prévoit : « Lorsqu'une amende administrative est susceptible de se cumuler avec une amende pénale infligée à raison des mêmes faits à l'auteur du manquement, le montant global des amendes prononcées ne dépasse pas le maximum légal le plus élevé. » Les travaux
parlementaires
[27]
avaient évoqué à cet égard la question de la conformité de ce cumul avec le principe de la nécessité des peines, principe issu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen
[28]
et d'application à l'ensemble des « sanctions ayant le caractère d'une punition
[29]
».
2. Le cumul des sanctions en concours
2.1. Cumul de sanctions administratives et nécessité de la sanction
La sanction de « manquements en concours » est l'application la plus évidente de cumul de sanctions administratives. Cette hypothèse est évoquée par les articles L. 141-1-2-VII et L. 465‑1-VII du Code de la consommation s'agissant d’amendes dont le montant maximal est supérieur à 3 000 euros pour une personne physique et
15 000 euros
[30]
pour une personne morale.
On remarquera tout d'abord que, si en droit pénal général le cumul est
connu
[31]
, il est toutefois rare, en pratique, qu'un nombre très élevé de contraventions vienne en concours. La situation est en revanche beaucoup plus fréquente en droit de la consommation (voir Encadré). En effet, une erreur commise dans la rédaction d'un contrat diffusé auprès de millions de clients peut avoir des conséquences économiques dévastatrices. Par ailleurs, le seuil retenu par la loi Hamon couvre une grande majorité des manquements. Au total, la répression par la voie administrative se révèle plus féroce que la répression pénale, sans pour autant être assortie de garanties procédurales identiques.
En effet, s'agissant du cumul d'amendes administratives, on peut craindre que les professionnels n'aient pour seule issue que de s'en remettre à l'éventuelle bienveillance de l'administration. À cet égard, si celle-ci dispose d'un quelconque pouvoir modérateur, les critères d'exercice de ce dernier sont inconnus, ce qui laisse une place pour un inacceptable arbitraire. Quid du principe de nécessité des peines ?
Ce principe, issu de l'article 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen énonce que « la loi ne doit établir que les peines strictement et évidemment nécessaires », principe applicable à l'ensemble des « sanctions ayant le caractère d'une punition
[32]
». Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé que la sanction doit être à la fois « proportionnée » à la gravité du manquement et à ce qui est nécessaire pour assurer le respect de l'application la règle de
droit
[33]
.
Pour autant, la critique du manque de proportionnalité est délicate. Ainsi, la Chambre criminelle de la Cour de
cassation
[34]
a-t-elle jugé que « l'application d'autant d'amendes contraventionnelles que d'infractions constatées et non que de salariés concernés, n'est pas incompatible avec le principe de proportionnalité institué par le Traité CEE ». La motivation de cette affirmation était que, « […] d'une part, ces sanctions correspondent à celles applicables aux infractions aux règles nationales de même nature et de même importance, notamment celles relatives à la durée du travail et à la circulation routière ; que, d'autre part, elles constituent une mesure dissuasive, de nature à inciter l'employeur à contrôler régulièrement le respect des dispositions réglementaires par ses préposés ».
Dans le domaine pénal, on soulignera que le Conseil constitutionnel ne contrôle pas davantage la nécessité des peines. Il limite son contrôle aux hypothèses dans lesquelles la peine envisagée par le législateur serait « manifestement disproportionnée par rapport aux faits reprochés
[35]
». Ceci signifie qu'en deçà de ce seuil de disproportion, dont la détermination constitue un épineux sujet, le Conseil ne saurait exercer son
contrôle
[36]
. On peut toutefois se demander si l'ampleur des sanctions pouvant être prononcées par la DGCCRF et leurs retentissements économiques disproportionnés ne sont pas hors de propos avec l'atteinte réellement portée aux consommateurs. La disproportion, de ce point de vue, serait manifeste.
2.2. Principe de loyauté dans le prononcé de la sanction
Si l'administration peut sanctionner des manquements en concours en réprimant cumulativement chacun d'eux, on doit toutefois se demander si la DGCCRF n'est pas exposée aux mêmes griefs que ceux relevés par le Conseil
constitutionnel
[37]
, le 5 juillet 2013, à l'encontre de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ? Dans cette décision, il était reproché à l'ARCEP de ne pas garantir en son sein une séparation entre, d’une part, les fonctions de poursuite et d’instruction des éventuels manquements et, d’autre part, les fonctions de jugement de ces manquements. Ce faisant, le principe d’impartialité se trouvait méconnu.
À l'occasion des travaux parlementaires relatifs à la loi Hamon, cette question a été soulevée, sans pour autant donner lieu à une réponse qui soit pleinement satisfaisante. Ainsi peut-on
lire
[38]
: « […] il ressort de nos échanges avec le cabinet du ministre qu’en matière de sanction, la logique n’est pas la même pour les autorités administratives indépendantes et pour l’administration ». On aurait aimé que cette logique soit explicitée afin de comprendre en quoi elle permettait de s'affranchir des principes applicables aux Autorités administratives indépendantes (AAI) afin de préserver la loyauté des sanctions. En présence de tels enjeux économiques, la simple pétition de principe est largement inacceptable.
Dans ce même
rapport
[39]
, le rapporteur se borne, sans s'expliquer davantage, à rappeler que « la DGCCRF connaît une séparation interne entre les services charg é s de l’instruction et la commission des sanctions ». Là encore, l'argumentation ne peut être convaincante en ce qu'elle postule une sorte de privilège procédural tout aussi exorbitant que dénué de fondement juridique.
Il ne semble pas toutefois, que ce manque de cloisonnement des fonctions puisse être efficacement contesté. Dans un arrêt Menarini, la
CEDH
[40]
a en effet estimé que : « Le respect de l’article 6 de la Convention n’exclut donc pas que dans une procédure de nature administrative, une “peine” soit imposée d’abord par une autorité administrative. Il suppose cependant que la décision d’une autorité administrative ne remplissant pas elle-même les conditions de l’article 6 § 1 subisse le contrôle ultérieur d’un organe judiciaire de pleine juridiction
[41]
». Autrement dit l'existence de voies de recours viendrait purger toute contestation relative aux conditions ayant présidé au prononcé d'une sanction. Ceci est tout à fait contestable. Les préjudices commerciaux et d'image que peut provoquer une sanction, quand bien même cette dernière serait-elle remise en cause, au terme d'une procédure de plusieurs années seront difficilement réparables.
(À suivre dans le prochain numéro de Revue Banque).
1
Loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation. On notera que le législateur complète le dispositif répressif de cette dernière loi à l’occasion d’un projet de loi du 5 novembre 2014 «
relatif à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit des procédures administratives », cf. art. 34.
2
Article L. 442-6-III alinéa 2 du Code de commerce.
3
Rapport au garde des Sceaux du groupe de travail présidé par M. Jean-Marie Coulon sur la dépénalisation de la vie des affaires, juin 2008, p. 29.
4
Amende administrative de 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour les personnes morales en lieu et place d'une amende de 5e classe - art. 113-3-2 du Code de la consommation.
5
Idem, l'amende administrative est prévue par l'article L. 121-22 du Code de la consommation.
6
Idem en lieu et place du délit réprimé par une peine d'emprisonnement de 2 ans et 37 500 euros - art. L. 121-15-3.
7
Idem, en lieu et place d'une amende de 5e classe - art. L. 121-22-1 du Code de la consommation. En matière de vente à distance de produits et services financiers, le droit de rétraction est visé aux articles L.121-20-10-4°, R. 121-2-1-3° du Code de la consommation et sanctionné par une amende de 5e classe prévue par l'article R. 121-2-3 du même code.
8
Cons. constit. 13 mars 2014, déc. 2014-690, §. 69.
9
Décision n° 96-378 DC du 23 juillet 1996.
10
Il en est ainsi de l'AMF : art. L. 621-30 alinéa premier du CMF, idem de l'ARCEP : art. L. 36-8-IV du Code des postes et des communications électroniques et même de l'administration fiscale : s'agissant des contributions directes, art. 199 du LPF.
11
CE 16 février 2009, n° 274000 ; B. du Marais, «
Considérant qu'il appartient au juge du fond, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue ; que, par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux » ; A. Sée, « Avancée significative du plein contentieux dans le domaine des sanctions administratives, note à propos de l'arrêt ATOM »,
Gaz. Pal. n° 339, 5 décembre 2009, p. 11;
AJDA 2009. 583; S-J. Liéber et D. Botteghi, « L'étoile du recours pour excès de pouvoir pâlirait-elle encore ? »,
AJDA 2009, p. 583.
12
Notamment, Cons. constit. 19-20 janvier 1981, n° 80-127 DC ; 21 février 1992, n° 92-305 DC. Toutes les sanctions administratives ne relèvent pas du plein contentieux. Ne sont pas concernées les sanctions disciplinaires et professionnelles infligées aux professions réglementées.
13
Décision n° 2014-690 du 13 mars 2014.
14
Cons. constit. 30 décembre 1997, n° 97-395.
15
Pour une illustration de ce principe de non-dépassement du montant le plus élevé des sanctions encourues : T. corr. Paris, 3 déc. 1993,
Petites Affiches, 19 janv. 1994, note Ducouloux-Favard.
16
Revue Banque n° 782, daté de mars 2015.
17
Rédaction identique de l'article L. 465-1-VII.
18
«
La notion de concours évoque en effet celle de pluralité ; envisagée dans sa généralité, elle recouvre toutes les situations où un délinquant, par un agissement unique ou par des agissements multiples, viole plusieurs lois applicables ou contrevient de façon distincte à plusieurs reprises au même texte » :
Juris-Classeur Pénal Code, Art. 132-1 à 132-7 par P. Salvage.
19
CE 23 avril 1958, Commune Petit-Quevilly, AJDA, 1958, II, p. 383. Idem, CE 12 avril 1995,
Sté PME Assurances, Rec. CE, tables, p. 670, s'agissant de sanctions prononcées par la Commission de contrôle des assurances : «
S'il est de principe qu'un même manquement ne peut donner lieu qu'à une seule sanction administrative, ce principe ne s'applique que pour autant que la loi n'en a pas disposé autrement. »
Idem, CE, Sect., 24 janvier 1936,
Montabre, p. 107 ; CE 30 juin 1993,
Caisse primaire d’assurance maladie de la région dieppoise et al., n° 90559, 90661, 90662; CE 5 mars 1954,
Banque Alsacienne Privé et Sieur Dupont, Rec. p. 144; RDP. 1954, p. 804, note Waline; S. 1954III, p. 63.
20
L'avis n° 792 (2012-2013) de Mme Nicole Bonnefoy, fait au nom de la Commission des lois du Sénat, déposé le 23 juillet 2013, spéc. p. 109 émet, avec prudence, un avis opposé : «
Toutefois, par exception, les amendes d'un montant maximal encouru inférieur ou égal à 3 000 euros pour une personne physique ou 15 000 pour une personne morale pourraient se cumuler indéfiniment. Cette amende renvoie à la sanction du refus de se conformer à une injonction de la DGCCRF, ainsi qu'à la très grande majorité des amendes administratives. »
21
Les clauses abusives figurant sur la liste noire de l'article R. 132-1 du Code de la consommation (clauses irréfragablement réputées abusives) sont sanctionnées par une amende administrative.
22
Articles L. 111-1 à L. 111-3 du Code de la consommation - Répression : art. L. 111-6 du même code.
23
Article L. 113-5 du Code de la consommation - Répression : art. L. 113-6 du même code.
24
Article L. 121-83 à L. 121-84-11 du Code de la consommation - Répression : art. L.121-85-1 du même code.
25
Visées aux articles L. 211-15 et L. 211-16 du Code de la consommation - Répression : art. L. 211-16-1 du même code.
26
Rédaction identique de l'article L. 465-1-VI du Code de la consommation et de l'article 9 nouveau de la loi du 4 juillet 1837 relatives aux poids et mesures.
27
Avis n° 792 (2012-2013) de Mme Nicole Bonnefoy, fait au nom de la Commission des lois, déposé le 23 juillet 2013, p. 113.
28
«
La loi ne doit établir que les peines strictement et évidemment nécessaires. »
29
Cons.constit. 30 décembre 1987, déc. n°87-237 DC : JO 31 décembre 1987.
30
Ces amendes correspondent aux amendes pénales délictuelles.
31
Article 132-7 du Code pénal : «
[…] les peines d'amende pour contraventions se cumulent entre elles et avec celles encourues ou prononcées pour des crimes ou délits en concours ».
32
Cons. const. 30 décembre 1987, déc. n° 87-237 DC.
33
Cons. const. 13 mars 2003, déc. n° 2003-467 DC.
34
Cass. crim. 15 février 1994, JCP éd. E Affaires, 17 novembre 1994 - n° 45. Il s'agissait de sanctions en matière d'infractions à la réglementation en matière de conditions de travail dans les transports routiers.
35
Cons. const. 20 juillet 1993, déc. n° 93-321 DC, Loi réformant le Code de la nationalité, § 15. Cf. infra § 30.
36
M. E. Cartier, « Les principes constitutionnels du droit répressif », dans
La Cour de cassation et la Constitution de la République, PUAM, 1995, p. 153, pp. 163-164.
37
Cons. constit. 5 juillet 2013, n° 2013-331-QPC.
38
Sénat 1re lecture (rapport), page 381.
39
Page 467 - Article 48.
40
A. Menarini Diagnostics s.r.l. c/ Italie, n°45678/98, § 59, CEDH 2011;
Idem pour la CJUE, 18 juillet 2013,
Schindler Holding Ltd et al., C-501/11 P.
41
Schmautzer, Umlauft, Gradinger, Pramstaller, Palaoro et Pfarrmeier c/ Autriche, arrêts du 23 octobre 1995, série A n° 328 A-C, § 34, 37, 42 et 329 A-C § 39, 41 et 38.
