Le 23 décembre 2013, la FED a 100 ans : un siècle de crise, un siècle d’interventions dites « de prêteur en dernier ressort », notion développée en 1802 par le banquier d’affaires britannique Henry Thornton et reprise en 1873 par l’un de ses compatriotes, économiste et journaliste, Walter Bagehot. Selon ces auteurs – le premier évoqua ce rôle au sujet de la Bank of England, le second le théorisa –, la fonction de prêteur en dernier ressort doit incomber à une autorité monétaire lorsqu’il s’agit de stopper une panique financière, boursière ou monétaire (voir Encadré 1).
Le Reserve Federal Act du 23 décembre 1913 crée la Federal Reserve Bank pour « établir des banques de réserve fédérales, fournir une monnaie élastique, permettre le réescompte du papier commercial et établir une surveillance plus efficace du système bancaire américain ». Il sera revisité par le Humphrey-Hawkins Full Employment Act du 27 octobre 1978 conférant à la FED le rôle de surveillance des agrégats monétaires et des encours de crédits compatibles avec une croissance de la production en vue d’assurer trois objectifs :
- une stabilité des prix ;
- un taux de chômage tendant le plein-emploi ;
- le maintien des taux d’intérêt à long terme à un niveau relativement bas.
D’un siècle à l’autre
Un siècle après la création de la banque centrale américaine, la présidence de la FED est pour la première fois assurée par une femme, Janet Yellen.
Un siècle sépare également deux événements qui resteront ancrés dans les mémoires des financiers :
- la crise de 1907, à l’origine de la création de la FED ;
- celle de 2007 (et suite !), à l’origine de toutes les innovations et donc tous les risques pesant sur la FED.
Le 25 octobre 2013, la banque du même nom, JP Morgan, déclare devoir débourser 5,1 milliards de dollars pour mettre fin à l’amiable aux poursuites gouvernementales liées à ses pratiques à l’encontre des agences gouvernementales Fannie Mae et Freddie Mac sur le marché des prêts immobiliers. Quelques semaines plus tôt, elle se voyait infliger une amende de 1 milliard de dollars pour la perte de 6,2 milliards de dollars suite aux opérations sur les marchés dérivés londoniens d’un trader français, surnommé la « baleine de Londres ».
Si la crise de 2007 et les années qui ont suivi posent la question d’un prêteur en dernier ressort international, celle de 1907 a conduit à la création de la FED, sur le modèle de ses homologues d’
Avant la création de la FED
Entre 1791 et 1811, la First Bank of the United States, de statut privé et au capital de 10 millions de dollars, émet des billets et exerce une activité de dépôts et crédits.
De 1816 à 1836, la Second Bank of the United States, d’un capital de 35 millions de dollars, exerce les mêmes missions mais est également habilitée à acheter des titres et à recevoir des dépôts en provenance du gouvernement. Puis, de 1836 à 1865, c’est la période de la « banque libre » dont les caractéristiques ont été développées notamment par Black, Fama ou encore White et Selgin : les banques ont toute liberté quant à leur création, l’émission de billets ou les activités de dépôts et crédits ; une banque centrale est donc inutile. Cependant, face aux difficultés liées à la diversité des monnaies, la New York Commercial Bank Clearing House est créée en 1853 qui, sans s’appeler banque centrale, devient progressivement un organe de contrôle. Les National Banking Act de 1863 et 1864 créent les banques nationales et permettent au Trésor de surveiller la circulation monétaire, créant de facto une monnaie unique.
À partir de 1893 s’enclenche une période de crise, de panique et d’instabilité financière. La crise de 1907 est décisive dans la motivation de création d’une banque centrale et le Aldrich-Vreeland Act de 1908, préfigurant l’événement, crée la National Monetary Commission chargée de réguler le système bancaire en vue de prévenir les crises.
L’heure de l’indépendance
En 1913, la FED est créée. Dès les années 1920, elle démarre ses opérations d'open market pour sa politique monétaire, mais elle est vivement critiquée pour son attitude lors du krach boursier de 1929 : entre 1930 et 1933, près de 10 000 banques font faillite. En réponse à la crise, le Glass Steagall Act est promulgué en 1933 afin de séparer les activités des banques d’affaires de celles des banques commerciales et de créer la
Après les années 1970 marquées par une période d’inflation et de déflation, les années 1980 sont celles de la libéralisation des marchés. La FED, suivie ensuite par les autres banques centrales prend son indépendance. Le Depository Institution Deregulation and Monetary Control Act de 1980 marque le début de la déspécialisation des banques, consacrée par l’abolition du Glass Steagall Act avec le Gramm-Leach-Bliley Act de 1999 et entérine la déréglementation, la désintermédiation et le décloisonnement des marchés. Plus encore, il consacre le business model de l’endettement des Américains, ménages et État compris : le dollar perd toute référence à l’or le 15 août 1971, laissant la porte ouverte à la planche à billet pour la seule monnaie de règlement internationale ! On connaît la suite et les capacités d’innovation de la FED…
La FED et la financiarisation des économies
Le krach de 1987 est parfois comparé à la crise de 1929, mais il est suivi de crises à périodicité de plus en plus réduite au cours desquelles la FED intervient de plus en plus en tant que prêteur en dernier ressort. Le 20 octobre 1987, Alan Greenspan, alors président de la FED, déclare publiquement que celle-ci est prête à alimenter l’économie en liquidités suffisantes pour soutenir l’économie. Ce krach boursier sera suivi de la crise des pays asiatiques en 1997, de la Russie ou encore des pays d’Amérique du sud en 1998, de la faillite du fonds LTCM la même année, du krach des valeurs technologiques en mars 2000… Puis ce fut la crise des subprime, démarrée en 2007, qui s’est transformée en une crise protéiforme que certains qualifient de crise des dettes souveraines. Dès lors, la FED n’a cessé d’innover tandis que la périodicité et l’intensité de ses interventions ont été bien supérieures depuis la crise financière.
La FED dans la crise actuelle
Les Term Auction Facilities (adjudications de fonds en échange de prise en pensions temporaire d’une large gamme de collatéraux), les Term Securities Lending Facilities (prêts de titres d’État à 28 jours réservés aux Primary Dealers avec des collatéraux élargis), les Primary Dealer Credit Facilities et autres Transitional Credit Extentions (financements au jour le jour pour les banques d’affaires), sont autant d’outils et techniques innovantes utilisées depuis 2007.
Quelques questions restent encore sans réponse : une banque centrale répondant au rôle de prêteur en dernier ressort doit-elle étendre son rôle de mise à disposition de liquidités aux banques d’affaires ? Doit-elle secourir une compagnie d’assurance (AIG), certes la plus grosse du monde, la plus exposée à ces produits structurés que sont les Credit Default Swaps ? Doit-elle encore prêter à une banque, certes commerciale (JP Morgan), pour que celle-ci puisse racheter une banque d’affaires au bord de la faillite (Bear Stearns) ?
Sans doute, si l’on en croit le paroxysme de la crise systémique à l’échelle mondiale quelques jours seulement après la chute de Lehman
Pour autant, malgré les mises à disposition de liquidités via les innovations mentionnées et la baisse drastique du taux directeur (passé de 5,25 % à 0-0,25 % entre le 18 septembre 2007 et le 16 décembre 2008), la crise perdure et pire encore, elle s’est étendue aux derniers remparts que sont les États. En conséquence, les banques centrales ont opté pour des politiques monétaires non conventionnelles pour relancer la demande via la technique du quantitative easing (accroissement de la masse monétaire), faire baisser les taux longs pour inciter les banques à prêter davantage, assouplir les conditions de crédits (credit easing) en achetant des titres de taux et notamment des titres d’État.
La FED procède alors à trois quantitative easing :
- QE 1 : en mars 2009, elle annonce des achats non stérilisés pour 200 milliards de dollars de titres émis par Freddie Mac et Fannie Mae, 750 milliards de dollars de Mortgage Backed Securities (MBS) et 300 milliards de dollars de titres d’État ;
- QE 2 : en novembre 2010, elle annonce acheter 600 milliards de dollars de bons du Trésor ;
- QE 3 : en septembre 2012, elle déclare vouloir acheter pour 40 milliards de dollars par mois de bons du Trésor, montant passé à 85 en fin d’année.
La FED serait-elle alors devenue une bad bank ?
À ce jour, il est trop tôt pour le dire. En effet, quoiqu’en disent les politiques, la crise n’est pas terminée ! Seule certitude, le bilan de la FED est passé de 851 millions de dollars à fin 2005 à 3 734 millions en septembre 2013 ; il détient une part importante de créances hypothécaires (voir Encadré 2).
Le premier risque, et sans doute le moins dangereux, est celui de la monétisation de la dette, et donc un retour à l’inflation. Il reste cependant limité grâce aux opérations dites de stérilisation qui consistent en ce que la banque centrale retire les liquidités injectées lors de l’achat des titres d’État en augmentant les dépôts des banques commerciales auprès d’
Le second risque, lié à la détention de créances hypothécaires, est quant à lui plus dangereux. Même si la banque centrale prend des garanties via les opérations de collatéralisation, qu’adviendrait-il si ces créances s’avéraient définitivement perdues ?
