L’output floor pour contrarier l’arbitrage réglementaire

La crise financière de 2008 a profondément modifié la réglementation bancaire. Au-delà des ratios usuels de fonds propres renforcés quantitativement et qualitativement, des ratios de liquidité ont été introduits pour faire face au risque d’illiquidité des banques, due à la pratique de la transformation de maturité. Depuis plus d’une dizaine d’années, les régulateurs organisent aussi des stress-tests réglementaires dans le but de mieux évaluer la résistance des banques. Outre les ratios de liquidités, les établissements doivent également respecter un ratio de levier (leverage ratio en anglais), mais aussi un ratio de fonds propres. La réglementation introduit désormais un plancher dans le calcul des encours pondérés par les risques (Risk-Weighted Assets ou RWA) afin de calculer les fonds propres minimum des banques : l’output floor.

Depuis les accords de Bâle 2 de juin 2004, pour calculer leurs ratios usuels de fonds propres et donc les exigences réglementaires afférentes, les grands groupes bancaires – BNP Paribas, Crédit Agricole, ou Société Générale pour ne considérer que le cas français – ne recourent plus aux modèles standard. Ils utilisent leurs propres modèles internes, mathématiques ou statistiques. La réglementation le permet après approbation des autorités de contrôle compétentes. En principe, un tel recours doit permettre une évaluation fine des risques, en tout cas plus fine que celle proposée par les régulateurs.

Pour une banque, le principal risque est généralement le risque de crédit. Les modèles internes d’évaluation des produits financiers soumis à ce risque (prêts aux ménages, obligations...) dépendent de paramètres tels que la probabilité de défaut ou la perte en cas de défaut. Mais en pratique, ces modèles internes peuvent aussi être utilisés par les banques pour mettre en œuvre de l’arbitrage réglementaire. Les régulateurs eux-mêmes l’ont observé. Dans leur document expliquant les principaux aspects du dispositif de Bâle 3, le Comité de Bâle note que « les modèles internes devraient permettre une mesure du risque plus précise que les approches standards conçues par les autorités de contrôle. Néanmoins, il existe des incitations à minimiser les pondérations des risques lorsque les modèles internes servent à établir des exigences minimales de fonds propres ».

Il existe différentes définitions de l’arbitrage réglementaire. Nous suivrons ici celle proposée dans un discours en 2017 par Danielle Nouy, alors présidente du conseil de surveillance du mécanisme de surveillance unique. Il est défini comme la structuration par les banques de leurs activités dans le but de réduire l’impact de la réglementation... sans pour autant réduire le risque sous-jacent !

Un des principes fondamentaux de la régulation bancaire, introduit dès les accords de Bâle 1, consiste à s’assurer que chaque banque maintient un ratio de fonds propre au-dessus d’un certain seuil minimum. Dans la régulation bâloise, les ratios usuels de fonds propres (hors ratio de levier) sont calculés comme un rapport. Au numérateur, le capital réglementaire en euros, noté K. Au dénominateur, les encours totaux pondérés par les risques en euros notés RWA. Un ratio de fonds propres est donc défini par le ratio K/RWA.

En pratique, il existe deux formes de capital réglementaire, Tier 1 et Tier 2. Considérons ici que le capital K est le capital réglementaire Tier 1. Il comprend les fonds propres durs (Core Tier 1), le capital de meilleure qualité, tel que les bénéfices non distribués, et les fonds propres additionnels (Additional Tier 1). Supposons, pour simplifier, que le ratio K/RWA de la banque en question doit être supérieur à 8 %. C’est-à-dire qu’elle doit vérifier en tout temps que K/RWA ≥ 0,08. En pratique, ce seuil minimum de 8 % s’applique à une majorité de banques. Il peut être majoré pour certaines d’entre elles, typiquement celles dites d’importance systémique. Dans notre exemple, le capital Tier 1 minimal de la banque considérée est donc égal aux encours pondérés totaux (RWA) multiplié par 8 %, soit 0,08 % x RWA.

Concernant le calcul des encours pondérés RWA, les banques ont le choix entre deux familles d’approches : une approche standard, dans laquelle les informations pour calculer les RWA sont fournies explicitement par le régulateur, et une approche fondée sur les modèles internes. Les banques sont alors autorisées à calculer ces encours selon leurs propres modèles. Pour un actif quelconque soumis au risque de crédit, l’encours pondéré consiste simplement à multiplier un poids réglementaire par une exposition. À titre d’illustration, considérons le cas d’une banque pour laquelle l’exposition est de 100 et le poids réglementaire en approche standard de 30 %. L’encours pondéré par les risques est donc égal à 100 x 0,3 = 30. Lorsque le ratio de capital réglementaire de la banque est de 8 %, le capital Tier 1 minimal en euros est donc égal à 30 x 0,08 = 2,4.

Si cette banque est autorisée à utiliser ses modèles internes pour calculer ses encours pondérés par les risques, elle va estimer les paramètres de risque de crédit, probabilité de défaut et perte en cas de défaut, afin d’obtenir le poids réglementaire. Bien entendu, plus la probabilité de défaut (ou la perte en cas de défaut) est élevée, plus le poids réglementaire qui en résulte le sera également.

Supposons maintenant que les modèles statistiques utilisés par la banque concernant l’estimation des paramètres de risque donnent un poids réglementaire de 20 %. Dans ce cas, l’encours pondéré est de 100 x 0,02 = 20 et le capital Tier 1 minimal de 20 x 0,08 = 1,6.

Ainsi, avec les modèles internes, la contrainte de capital de la banque passe de 2,4 à 1,6. Bien que les estimations doivent être conservatives concernant les paramètres de risque des modèles internes, une banque pourrait être incitée à les estimer de manière moins conservative afin de réduire artificiellement ses exigences réglementaires.

Le plancher de fonds propres (ou output floor) a précisément été introduit par les régulateurs dans Bâle 3 – certains diraient Bâle 4 – pour deux raisons :

– limiter le bénéfice qu’une banque peut retirer de l’utilisation de ses modèles internes ;

– réduire la variabilité des encours pondérés entre banques.

L’output floor est d’ailleurs considéré comme l’une des mesures phares de Bâle 3, comme le souligne l’alinéa 5 du règlement du Parlement européen de mai 2024. « Le plancher de fonds propres représente l’une des principales mesures des réformes de Bâle 3. Son but est de limiter la variabilité injustifiée des exigences de fonds propres obtenues sur la base de modèles internes, et d’éviter que les établissements utilisant des modèles internes réduisent de manière excessive leurs fonds propres par rapport aux établissements qui utilisent les approches standard. » L’application de l’output floor est cependant progressive et dépendante de la juridiction de la banque. En principe, selon le dispositif de Bâle, le plancher est de 60 % à compter de janvier 2025 et n’atteindra les 72,5 % qu’en janvier 2028.

Pour comprendre comment l’output floor contraint un groupe bancaire, notons RWA^SA pour encours pondérés totaux en approche standard et RWA^MI les encours pondérés totaux évalués via les modèles internes. À partir de 2028, les encours pondérés effectifs d’un groupe bancaire, disons la RWA effective, seront donnés par :

Autrement dit, les encours pondérés effectifs ne peuvent être inférieurs à 72,5 % des encours pondérés calculés par l’approche standard. Et ce, quelle que soit la valeur des encours pondérés calculés via des modèles internes.

Considérons un autre exemple très simple pour une banque utilisant les modèles internes. Supposons que K = 10, que RWA^SA = 100 et que RWA^MI = 60. Mathématiquement, on en conclut que RWA^Eff est égal à 72,5, maximum entre 60 et 72,5. Calculons maintenant le capital nécessaire si la banque doit vérifier un ratio de fonds propres de 8 %, comme dans le cas commun. Avec l’output floor, il est établi à partir de RWA^Eff et est égal à 72,5 x 0,08 = 5,8. Sans output floor et avec le seul modèle interne, il aurait été de 60 x 0,08 = 4,8. La terminologie utilisée – plancher de fonds propres – est donc parfaitement justifiée.

La mesure a un effet sur le capital minimum, mais aussi sur le ratio affiché. En l’absence de plancher de fonds propres, le ratio de capital Tier 1 de la banque serait égal à 10/60 = 16,7 %. Avec l’introduction du plancher de fonds propres, le ratio de capital Tier 1 de la banque est plus faible, égal à 10/72,5 = 13,8 %.

En 2024, les banques françaises ne rapportent pas encore publiquement les informations nécessaires pour calculer leur plancher de fonds propres, c’est-à-dire RWA^SA et RWA^MI. L’information est plus disponible de l’autre côté de l’Atlantique. Les États-Unis comptent plusieurs milliers de banques. En 2024, près de 2 150 banques avaient une valeur totale d’actifs consolidés supérieure à 300 millions de dollars. Toutefois, seules quatre banques ont un actif total consolidé supérieur à 1 000 milliards de dollars : JP Morgan, Bank of America, Citigroup et Wells Fargo. Seulement 30 d’entre elles ont une valeur totale d’actifs consolidés supérieure à 30 milliards de dollars. À titre de comparaison, les quatre banques françaises, BNP Paribas, BPCE, Crédit Agricole et Société Générale, ont chacune un actif total consolidé supérieur à 1 000 milliards d’euros. En 2023, la valeur totale des actifs du seul groupe BNP Paribas était d’environ 2 600 milliards d’euros, inférieure à celle de JP Morgan, d’environ 3 900 milliards de dollars.

Dans leur rapport annuel, les grandes banques publient un certain nombre d’informations réglementaires concernant notamment leur capital et les encours pondérés par les risques. En particulier, les risques soumis à une exigence réglementaire de capital requièrent que la banque rapporte l’encours pondéré correspondant à chacun de ces risques. Les trois grands risques sont le risque de crédit, de loin le plus important, le risque opérationnel et le risque de marché. Selon les banques, certains encours pondérés concernent aussi le risque de contrepartie, de titrisation du portefeuille d’investissement (le portefeuille bancaire) ou même de poursuite judiciaire.

Les quatre plus grandes banques américaines ne rapportent en réalité pas toute l’information nécessaire au calcul du plancher puisque les encours pondérés concernant le risque opérationnel ne sont pas disponibles en approche standard. Nous nous sommes donc focalisés uniquement sur le risque de crédit pour l’année 2023, le risque le plus important (voir encadré).

À noter, aux États-Unis, les autorités de régulation ont proposé une version plus stricte de l’output floor, limitant plus encore le rôle des modèles internes pour les grands groupes bancaires. Cette proposition a toutefois été vivement critiquée à la fois dans le milieu académique et dans les milieux bancaires, et ce avant l’arrivée de Donald Trump au pouvoir.