Le débat sur la compétitivité bancaire européenne se concentre aujourd’hui sur la simplification des règles. S’il est nécessaire d’alléger la réglementation, cela ne suffira pas. Le véritable enjeu est ailleurs car le secteur bancaire et financier européen reste pénalisé par une fragmentation persistante, qui empêche les établissements d’atteindre la taille, l’efficacité et l’intégration transfrontalière nécessaires pour rivaliser à l’échelle internationale et financer les besoins croissants d’investissement du continent.
La compétitivité doit donc être abordée de manière plus globale, en incluant l’intégration des marchés et la cohérence du cadre réglementaire. Dans cette perspective, la structure des fonds propres des banques apparaît comme un levier d’action important. Ses différentes composantes poursuivent certes des objectifs prudentiels et de résolution légitimes. Mais leur empilement crée une complexité inutile, une gouvernance éclatée et une approche réglementaire fragmentée. Sans réduire le niveau actuel de résilience, une normalisation et une simplification de cette structure offriraient ainsi de réels bénéfices.
Définir et mesurer la compétitivité bancaire reste toutefois un exercice délicat (voir encadré). Les autorités de surveillance privilégient le plus souvent des indicateurs prudentiels, comme les ratios de fonds propres CET1 (Common Equity Tier 1) et d’endettement. Les dirigeants bancaires regardent davantage le rendement des capitaux propres (ROE), la capacité d’absorption des pertes ou encore le coût du capital. Pour les banques cotées, la capitalisation boursière constitue un indicateur supplémentaire, sans pour autant épuiser le sujet.
Une comparaison impossible entre pays
Il va sans dire que les comparaisons entre pays constituent une tâche particulièrement délicate. Même au sein de l’Union européenne (UE), des divergences subsistent en matière de normes comptables, de surveillance, de souveraineté nationale et de réglementation des banques. Sur le plan transatlantique, les divergences entre les cadres réglementaires et comptables compliquent encore davantage les comparaisons directes. Ce constat explique en partie pourquoi les études sur la compétitivité des banques européennes aboutissent à des résultats différents selon la méthode utilisée.
La compétitivité doit également être évaluée au regard de la structure du secteur bancaire. Les banques peuvent se révéler très efficaces pour offrir un large éventail de services, mais tous ces services ne peuvent pas être commercialisés de la même manière à l’échelle internationale. La banque de détail, en particulier, reste très ancrée au niveau national en raison notamment de la confiance des clients et de la législation du pays d’accueil. D’autre part, l’UE continue d’exporter ses services financiers et la présence des banques étrangères sur le marché européen reste encore assez limitée.
Réglementation, complexité
et taille
La simplification réglementaire occupe une place de plus en plus importante dans le programme de compétitivité de l’UE. Cette démarche présente de nombreux avantages, mais elle ne doit pas être considérée comme une panacée. Le secteur financier est devenu plus complexe en raison de la financiarisation, de la numérisation, de l’innovation, des progrès en matière de gestion des risques et de l’interdépendance accrue entre les marchés financiers. Un système financier plus complexe nécessite une structure réglementaire plus sophistiquée.
L’idée initiale qui sous-tendait le marché intérieur de l’UE reposait sur le principe de simplification grâce à l’utilisation d’un agrément unique, à la reconnaissance mutuelle et au guichet unique. Ce principe a été énoncé dans la deuxième directive bancaire de 1989, puis dans la directive sur les exigences de fonds propres (CRD) et le règlement (CRR) applicables au secteur bancaire. Cependant, le corpus réglementaire unique continue de laisser une marge de manœuvre considérable aux États membres. L’approche discrétionnaire des États, la sur-réglementation et les différents régimes de surveillance empêchent l’émergence d’un marché bancaire intégré.
En 2013, la mise en place du mécanisme de surveillance unique a certes constitué une avancée importante dans cette direction. Elle a notamment permis d’améliorer la disponibilité de données comparables, d’uniformiser les formulaires de déclaration, d’instaurer une surveillance conjointe par différentes autorités et d’assurer une meilleure supervision globale des principaux acteurs. De plus, elle a permis d’améliorer la qualité des informations mises à la disposition des autorités de surveillance, des marchés financiers et des analystes. Il reste toutefois beaucoup à faire, car le système dans son ensemble reste trop complexe. Le nombre croissant d’actes délégués et d’actes d’exécution, le manque de clarté des frontières entre les normes de niveaux 1 et 2, ainsi que l’accumulation des obligations de déclaration entraînent des coûts considérables tant pour les banques que pour les autorités de surveillance et les législateurs.
Cependant, la simplification en soi ne résout pas le problème de la compétitivité des banques européennes. Ce qui semble plutôt entrer en ligne de compte, ce sont la fragmentation et le problème du manque d’échelle. Bien qu’il existe un degré comparable de complexité en matière de réglementation et de surveillance aux États-Unis, les choses s’inscrivent dans un cadre plus cohérent et plus applicable du marché unique. Alors que les banques européennes souffrent toujours de la fragmentation des marchés de capitaux, des systèmes juridiques et fiscaux nationaux, des différences entre les normes de surveillance et des contraintes pesant sur les activités transfrontalières.
La taille est donc un facteur déterminant. Elle est indispensable pour garantir l’efficacité et l’innovation, pour financer les investissements technologiques, pour mettre en œuvre de grands projets stratégiques et pour être compétitif à l’échelle mondiale. Ce point ne concerne pas uniquement les banques. Celles-ci sont étroitement liées aux marchés des capitaux et la fragmentation de ces derniers limite leur capacité à être compétitives. L’infrastructure du marché, la structure d’intermédiation, les Bourses locales, le marché de la dette souveraine et la supervision restent encore trop fragmentés.
Harmoniser le capital réglementaire
L’un des meilleurs exemples de l’impact de la complexité réglementaire sur la compétitivité est la structure des fonds propres qui comprend plusieurs niveaux de réglementation : les règles microprudentielles, les coussins macroprudentiels et les exigences en matière de résolution. Il n’y a rien à redire sur chacun de ces niveaux en soi, puisque les piliers 1 et 2 contribuent à garantir la sécurité des banques individuelles, tandis que les coussins macroprudentiels visent à protéger l’ensemble du système. L’obligation de disposer de passifs éligibles à un renflouement interne, via le MREL (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities) et de capacité d’absorption des pertes ou TLAC, (Total Loss-Absorbing Capacity), contribue aussi à garantir leur résolution sans avoir recours à des fonds de sauvetage.
Ces éléments ne posent aucun problème en soi, car ils reposent sur une démarche légitime. Toutefois, leur interaction peut entraîner des chevauchements et obliger à appliquer les mêmes réserves pour couvrir divers aspects, notamment celles relevant des piliers 1 et 2, les réserves systémiques ou contracycliques, ainsi que le calibrage du MREL. De plus, le même type de fonds propres, à savoir les fonds propres CET1, est utilisé pour satisfaire plusieurs exigences à la fois, ce qui rend difficile la distinction entre les instruments liés à la continuité d’exploitation dits « going-concern » et ceux liés à la résolution « gone-concern ». Cela peut limiter l’utilité des réserves en situation de crise et inciter la banque à maintenir des réserves de gestion supplémentaires afin d’éviter tout problème lié aux restrictions de distribution.
La situation se complique encore davantage en matière de gouvernance. Alors que plusieurs autorités sont responsables de différentes composantes de la structure des fonds propres (les législateurs de l’UE établissent le pilier 1, les autorités de surveillance déterminent le pilier 2 et ses orientations, les autorités nationales activent les réserves macroprudentielles et les autorités de résolution fixent le MREL), il n’existe aucune institution chargée d’évaluer l’exigence totale de fonds propres imposée au groupe bancaire.
Il s’agit donc d’un argument de poids en faveur de la simplification, malgré la sensibilité politique du sujet depuis la crise financière. Aucune initiative de réforme ne doit être considérée comme portant atteinte à la résilience des banques. Au contraire, les réformes doivent être axées sur la cohérence, la clarté et la responsabilité. L’objectif doit être de s’assurer que chaque catégorie de fonds propres répond à un objectif précis, que les chevauchements sont réduits au minimum et que les exigences font l’objet d’un réexamen systématique.
Plusieurs pistes de réforme
Les réserves macroprudentielles pourraient ainsi être consolidées ; toutefois, une telle mesure devra s’accompagner de méthodologies claires et de moyens permettant d’éviter tout « reclassement » des réserves. Il conviendrait de définir plus clairement le rôle des instruments supplémentaires des catégories 1 et 2. L’enchaînement et le calibrage du MREL et du TLAC pourraient également être améliorés.
En outre, les réserves systémiques devraient faire l’objet d’une évaluation globale, la marge d’appréciation nationale devrait être réduite au minimum et les obligations de déclaration devraient être améliorées.
Enfin, la refonte de la structure du capital permettra d’améliorer les comparaisons entre pays. Si cette structure est clarifiée, il sera plus facile de déterminer si les exigences imposées aux banques de l’UE sont plus élevées ou plus faibles que celles de leurs homologues ailleurs dans le monde. Ce problème sera abordé sans toucher aux aspects sensibles du cadre prudentiel tels que l’output floor ou seuil minimal dans le calcul des encours pondérés par le risque qui n’a été convenu que récemment après de longues négociations.
Il est donc nécessaire d’adopter une approche progressive de la réforme. À court terme, les politiques doivent se concentrer sur l’élimination des marges d’appréciation nationales et des sur-réglementations, la simplification des obligations de déclaration, la clarification des chevauchements dans la structure des fonds propres et le renforcement de la transparence des politiques macroprudentielles. Ce sont là les domaines dans lesquels des progrès sont réalisables sans compromettre la solidité du système bancaire.
À moyen terme, les réformes devraient porter sur la conception et la gestion des réserves macroprudentielles, sur la relation entre les exigences de fonds propres et celles liées à la résolution bancaire, ainsi que sur la capacité à utiliser ces réserves en période de crise. Ces réformes nécessiteront une coordination entre les autorités de surveillance, les autorités macroprudentielles et les autorités chargées de la résolution bancaire, ainsi qu’une responsabilisation accrue quant à l’effet global des exigences réglementaires.
À long terme, l’UE doit s’attaquer aux causes structurelles de la compétitivité limitée des banques. L’Union bancaire n’étant pas pleinement mise en œuvre, comme en témoignent la fragmentation des marchés des capitaux, les problèmes non résolus entre pays d’origine et pays d’accueil, l’absence de consolidation transfrontalière ainsi que la taille limitée des établissements. Le développement de l’Union de l’épargne et de l’investissement, de la titrisation et l’amélioration du fonctionnement des infrastructures de marché constituent un complément indispensable à la réforme bancaire.
Ce dont nous avons besoin, c’est d’une réglementation bancaire qui garantisse la solidité du système tout en permettant aux banques de mieux financer les besoins d’investissement de l’Europe. La compétitivité du système bancaire de l’UE suppose une capitalisation adéquate, mais aussi une clarté réglementaire, une cohérence en matière de surveillance, une allocation efficace des capitaux et l’intégration du marché unique.
