Ce que change le package anti-blanchiment

GAFI : Groupe d’action financière. C’est à partir des recommandations de cet organisme qu’est née la législation européenne anti-blanchiment. Elle n’est pas nouvelle : la première directive remonte au siècle passé, à 1991 exactement. Par deux fois, ensuite, les textes ont changé, en 2005 et 2015. Entre chaque nouveau texte, il y a eu des amendements pour tenir compte des évolutions, notamment technologiques, et en étendre le champ d’application, notamment aux professionnels assujettis. Il n’en reste pas moins que les textes de base de niveau 1, adoptés par le Parlement européen et le Conseil et complétés par des textes de niveau 2 de la Commission européenne, ont été successivement des textes de 1991, 2005 et 2015¹.

Nouvelle étape avec le package européen du 31 mai 2024². Il est composé de trois textes de niveau 1 : deux règlements et une directive. Des textes applicables, selon les cas, à compter du 1^er juillet 2025 ou du 10 juillet 2027. Cette innovation provoque un changement majeur pour plusieurs raisons. La première est liée à l’instrumentum. Jusqu’à présent, le texte européen était uniquement une directive. Elle devait être transposée par les États membres ! Désormais, outre une directive, il y a deux règlements d’application directe. À la clef, pour ces deux règlements, une absence de transposition mais seulement une adaptation du droit français. La deuxième raison concerne le volume des textes. Dans sa version initiale, la directive de 2015 avait un nombre de pages limité : 45 au Journal officiel de l’Union européenne. Les trois nouveaux textes représentent 295 pages ! Cet aspect quantitatif est loin d’être négligeable, d’autant qu’il y aura des textes de niveau 2, même si, bien sûr, il ne peut pas être mis au même plan que le changement d’instrumentum.

On ne peut toutefois pas en rester là. Sans doute le changement le plus important – et c’est la troisième raison qui doit être avancée – réside-t-il dans l’institution d’une nouvelle autorité européenne : l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ALBC). C’est un changement majeur pour le secteur bancaire et financier. L’ALBC est une autorité intersectorielle, compétente tant pour le secteur financier (banque, marchés financiers et assurance) que pour le secteur non financier. Ce changement semble logique : la législation anti-blanchiment couvre désormais tous les secteurs d’activité, alors qu’en 1991, seuls étaient concernés les établissements de crédit et les institutions financières. Ce changement n’est toutefois pas sans conséquence car il met fin au mandat dont l’Autorité bancaire européenne avait été investie en matière de blanchiment en 2019.

L’instauration de cette nouvelle autorité européenne et le recours aux règlements, dont l’un prévoit les obligations de vigilance et de déclaration qui pèsent sur les entités financières (la déclaration de soupçon étant la manifestation la plus connue), s’expliquent par la nécessité de renforcer la lutte contre le blanchiment. L’efficacité implique de lever les difficultés liées à l’absence d’application directe et à l’approche fragmentée selon les pays : plus d’approches communes sont souhaitées.

De la même façon, la législation européenne ne comporte pas seulement un volet administratif. Elle comprend également un volet pénal avec les directives des 15 mars 2017, 5 juillet 2017 et 23 octobre 2018. Ces textes ont permis une meilleure compréhension des infractions de blanchiment et de financement du terrorisme. Aussi n’est-il plus nécessaire que la législation non pénale définisse ces infractions : un renvoi à la législation pénale suffit. Étant observé que l’on vise à la compatibilité de ces deux législations...

Régi par le règlement 2024/1620, l’ALBC aura son siège à Francfort : elle a pour objectif de protéger l’intérêt public, la stabilité et l’intégrité du système financier de l’Union ainsi que le bon fonctionnement du marché intérieur. Son organisation évoque celle des autorités européennes de surveillance³, telle que l’Autorité bancaire européenne, même si leur intitulé n’est pas totalement identique : le conseil général, le conseil exécutif, le président de l’Autorité, le directeur exécutif et la commission administrative de réexamen. Ce rapprochement peut être prolongé sur celui des pouvoirs dont l’ALBC est investie. Ce sont ceux classiquement reconnus aux autorités de supervision : contrôle et sanction. L’ALBC doit collaborer notamment avec les autorités européennes de surveillance et les cellules de renseignement financier (CRF). Elle pourra conclure des accords de travail avec l’OLAF, Europol, Eurojust et le Parquet européen.

Cette présentation sommaire de la nouvelle autorité doit être complétée sur deux points. On doit en effet noter que le conseil général a un rôle important en matière de normes techniques de règlement et d’exécution : il adopte les projets de normes destinés à devenir des textes de niveau 2 après leur prise en compte par la Commission européenne. On doit également souligner que c’est le conseil exécutif qui est essentiel vis-à-vis des entités du secteur financier puisque c’est lui qui est investi de leur supervision.

Quid du rôle des autorités nationales ? Elles gardent un rôle en matière de blanchiment, mais à l’évidence celui-ci sera moindre, étant observé qu’il est plus réduit pour le secteur financier que pour le secteur non financier. Sur ce dernier, l’ALBC contrôlera l’activité des autorités nationales, mais ce sont ces dernières qui superviseront le secteur. A contrario, le secteur financier est sous la supervision de l’ALBC bien qu’il faille distinguer selon les entités.

Cette supervision est dite directe vis-à-vis des entités assujetties sélectionnées et indirecte vis-à-vis des entités assujetties non sélectionnées. Une liste des entités assujetties sélectionnées doit être établie en fonction du profil de risque. Ces entités sont sous la supervision directe de l’ALBC : elle peut mener des enquêtes et des inspections sur place ; mais également adopter des mesures administratives, des sanctions pécuniaires et des astreintes. Les superviseurs nationaux peuvent prêter assistance à l’Autorité dans la préparation et la mise en œuvre des contrôles. Ces décisions, elles, sont rendues par le Conseil exécutif. Après avis du Conseil général, avec la nécessité de fournir les raisons détaillées par écrit si le Conseil exécutif décide de s’écarter de cet avis.

Les entités assujetties non sélectionnées sont sous la supervision directe des autorités nationales. Il y a toutefois supervision indirecte de l’Autorité car celle-ci évalue périodiquement l’activité de ces superviseurs, peut leur demander, si elle dispose d’indices de violations graves, répétées ou systématiques, d’enquêter sur ces indices et de sanctionner les entités assujetties non sélectionnées. Elle peut également, en cas de manquement systématique à la surveillance, ouvrir, de sa propre initiative, une enquête concernant le superviseur défaillant. Un superviseur pourrait ainsi faire l’objet d’une recommandation de la part de l’Autorité en vue de prendre les mesures nécessaires pour se conformer au droit de l’Union. Et la Commission européenne peut prendre un avis formel si la recommandation de l’Autorité est restée sans effet !

Les points d’appui de la législation et les obligations imposées aux professionnels au titre de la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment sont prévus par le règlement 2024/1624. Comme la présentation du texte est légèrement différente de celle de la directive du 20 mai 2015, la table de concordance est bien utile car nombre des dispositions du règlement reprennent les dispositions de la directive de 2015.

Ainsi, les points d’appui de la réglementation anti-blanchiment demeurent les mêmes : l’approche par les risques et la notion de bénéficiaire effectif. Les entités assujetties doivent identifier et évaluer les risques BC/LT auxquelles elles sont exposées et disposer de politiques, de procédures et de contrôle internes visant à garantir la conformité à la législation anti-blanchiment. Cela inclut notamment la réalisation et l’actualisation de leurs risques et le cadre de leur gestion. Elles doivent désigner un membre de l’organe de direction chargé de garantir cette conformité, s’assurer des connaissances de leur personnel en matière de blanchiment et de l’intégrité des personnes participant à la conformité.

Le règlement comporte des dispositions applicables aux groupes, aux succursales et filiales dans les pays tiers, et à la sous-traitance des tâches découlant du règlement 2024/1624. Notons que certaines tâches ne peuvent pas être sous-traitées, ce qui est notamment le cas de la décision concernant le profit de risque à attribuer à un client.

Autre point majeur : la notion de bénéficiaire effectif, car bien souvent les personnes qui agissent ne sont que des « hommes de paille ». Le règlement le définit en des termes légèrement différents de ceux de la directive de 2015. Et il pose un certain nombre de règles de transparence visant à permettre leur identification.

Pour le secteur financier, les obligations essentielles sont le devoir de vigilance et les obligations déclaratives. Le règlement 2024/1624 est plus détaillé que la directive de 2015. Si le nombre des textes concernant les obligations déclaratives a peu augmenté (articles 32 à 39 de la directive, articles 69 à 73 du règlement), le nombre des textes relatifs au devoir de vigilance s’est largement accru : le devoir de vigilance fait l’objet des articles 19 à 49 dans le règlement, alors qu’il était seulement couvert par les articles 10 à 29 de la directive.

Les obligations de vigilance à l’égard de la clientèle, qui se traduisent en particulier par les vérifications d’identité et de l’origine des fonds ainsi que par une surveillance continue de la relation d’affaires, reposent sur l’idée que le risque de blanchiment ou de financement du terrorisme n’est pas le même pour tous les clients. Aussi peuvent-elles être plus ou moins étendues. Cette approche conduit, ce qui n’est pas nouveau, à opposer les obligations simplifiées de vigilance à l’égard de la clientèle aux obligations de vigilance renforcées à l’égard de la clientèle : cette double série de dispositions est encadrée par des dispositions générales qui posent les règles de base. Ces dernières font l’objet de la section 1 du chapitre 3 alors que la « vigilance simplifiée », caractérisée par une réduction des informations et une fréquence réduite des vérifications, et la « vigilance renforcée », nécessitant l’obtention d’informations supplémentaires, font respectivement l’objet des sections 3 et 4.

Ces trois sections existaient déjà dans la directive de 2015, aux côtés d’une section dénommée « exécution par des tiers ». Cette section n’est pas formellement reprise par le règlement, qui s’enrichit toutefois trois nouvelles sections respectivement intitulées « Politique à l’égard des pays tiers et menaces de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme émanant de l’extérieur de l’Union » (section 2), « dispositions spécifiques de vigilance à l’égard de la clientèle » (section 5) et « recours à une procédure de vigilance à l’égard de la clientèle suivie par d’autres entités assujetties » (section 6).

Les obligations déclaratives se caractérisent par la déclaration de soupçon, qui doit être effectuée auprès de la cellule de renseignement financier ou CRF. Les dispositions concernant ces cellules ne sont pas reprises par le règlement 2024/1624 ; elles l’ont été par la directive 2024/1640. En revanche, la déclaration est régie par le règlement. Elle doit intervenir en particulier lorsqu’il existe des motifs raisonnables de soupçon. Notons toutefois que certaines déclarations sont systématiques : elles interviennent donc même sans soupçon. Ces obligations sont complétées par un encadrement des instruments anonymes. Ceux-ci font l’objet d’un nouveau chapitre, inexistant en tant que tel dans la directive de 2015 : le chapitre 7. Les dispositions ne sont toutefois pas si nouvelles car l’interdiction d’ouvrir des comptes anonymes était déjà posée par la directive de 2015. Et bien sûr l’interdiction a été actualisée par le règlement 2024/1624 pour tenir compte des crypto-actifs...

Avec les règlements, l’application est directe. Avec la directive, il faut en revanche transposer. Les dispositions concernées reprennent une partie des dispositions de la directive de 2015. Elles doivent être articulées avec les règlements du 31 mai 2024, en particulier le règlement 2024/1624 sur les mesures préventives en matière de blanchiment.

L’approche par les risques, qui participe de ces mesures, repose classiquement sur des évaluations à l’échelle de l’Union européenne, des États membres et des assujettis. Celle effectuée par ces derniers est prévue par le règlement 2024/1624. Celle devant être effectuée par l’Union européenne et les États membres, qui doit être prise en compte par les assujettis, l’est par la directive 2024/1640. Celle-ci impose également aux États membres de veiller à ce que les superviseurs appliquent une approche de la surveillance fondée sur les risques.

La directive de 2015 comportait, au sein d’une section intitulée « informations sur les bénéficiaires effectifs », quelques dispositions sur le registre central devant conserver les informations sur les bénéficiaires effectifs sans que ce registre ne fasse l’objet d’un chapitre distinct : elle comportait également, dans le chapitre consacré aux obligations déclaratives, des dispositions sur les registres centraux concernant les comptes bancaires. La directive 2024/1640 consacre aux registres un chapitre spécifique dont les dispositions doivent être combinées avec celles du chapitre 4, intitulé « Transparence des bénéficiaires effectifs », du règlement 2024/1624.

Outre ces registres, la directive régit ceux des comptes bancaires. Elle comprend également des dispositions sur les CRF. Étant observé que ces cellules sont prises en compte par les règlements, que ce soit le règlement instituant l’ALBC, notamment en ce qui concerne le champ d’action de cette autorité, ou le règlement sur les mesures préventives qui régit la déclaration de soupçon. Mais son statut est prévu par la directive 2024/1640. Leur rôle n’a pas changé. On doit cependant noter, ce qui est nouveau, que chaque CRL doit désigner un officier préposé aux droits fondamentaux et que les échanges d’information entre les CRF nationales vont passer via un système d’échange dénommé FIU.net géré par l’ALBC. À ces dispositions s’ajoutent celles concernant la supervision nationale. La directive 2024/1640 explicite leurs fonctions et rappelle que les superviseurs nationaux doivent appliquer une approche de la surveillance fondée sur les risques.

Cette réforme est d’ampleur et le changement incontestable en raison même de l’institution de l’ALBC. Elle n’est pas sans complexité, car il conviendra de combiner les règlements et les dispositions nationales de transposition. Elle réalise, ce qui n’est pas nouveau pour le secteur financier, un accroissement du fédéralisme européen⁴.