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À l’automne 2021, la Commission Européenne a communiqué sa proposition pour finaliser la transposition de Bâle 3 et a ouvert par cette action un temps de discussions entre les Etats-membres et le Parlement européen, afin de parachever des travaux ouverts depuis 2017.
Depuis lors, les négociations se sont poursuivies et ont abouti à un accord tripartite lors de l’ultime réunion du trilogue (Commission européenne, Conseil européen, Parlement européen), le 27 juin 2023. La levée des derniers points de blocage devrait conduire à une adoption en séance plénière du Parlement avant la fin de l’année pour une entrée en application, à ce stade, à partir du 1er janvier 2025. Quand bien même cela ne correspond pas au discours officiel, cette entrée en application sera sans doute repoussée, compte tenu des délais d’implémentation nécessaires pour ce type de sujet (18 mois en moyenne). L’objectif assumé étant d’assurer la stabilité financière et de protéger l’argent des citoyens européens en cas de crise bancaire.
Depuis la crise financière de 2007, du chemin a été parcouru. Les banques ont réalisé des progrès significatifs dans le renforcement de leurs fonds propres et dans l’assainissement de leurs bilans. Cela se voit notamment dans la dégradation des return on equity du secteur bancaire européen ces dernières années, en lien avec le coût du capital nécessaire.
En dépit des déclarations de la Commission européenne et de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui y voit « le meilleur accord possible pour promouvoir la stabilité financière au niveau international », les banques européennes restent inquiètes quant aux impacts potentiels sur leur niveau de rentabilité et les conditions de concurrence avec les établissements américains pour les activités de marché et de crédit. Aussi, il nous semble indispensable de prendre du recul et de s’interroger sur les défis que va poser la mise en place de ce nouveau paquet bancaire.
Dans cet accord, plusieurs mesures volontaristes ont été proposées telles que :
- Une simplification du ratio de solvabilité ;
- une revue du cadre de la FRTB (Fundamental Review of the Trading Book) ;
- une introduction d’un plancher minimum en capital (output floor), qui limite fortement les avantages de l'utilisation de modèles internes pour le calcul des exigences minimales de fonds propres ;
- une intégration des risques financiers liés au climat dans le cadre bâlois existant ;
- un renforcement du rôle des autorités de surveillance ;
Une volonté politique d’aller au bout dans une approche équilibrée
Pour la Commission, une impression d’abus dans l’utilisation des modèles internes générait un manque de confiance dans les banques. Pour la Direction générale du Trésor, l’ambition du paquet était de « mettre en place, de manière définitive, le système global de supervision, dans son architecture comme dans ses principaux concepts, par rapport aux failles de la crise de 2007 »
Sur l’output floor, le fait d’avoir conservé le caractère transitoire de certaines dispositions européennes est fortement apprécié par le secteur bancaire pour assurer une transposition progressive et pragmatique des accords de Bâle, tout en garantissant des règles du jeu équitables (level playing field) à l’échelle internationale.
S’agissant de la prise en compte des risques environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG), des exigences claires ont été définies dans la directive en demandant aux banques d’avoir des dispositifs de gouvernance et des plans de transition concrets approuvés par leur organe de direction, habilitant les superviseurs à intégrer ces risques dans leur évaluation annuelle des risques, imposant la divulgation des informations relatives à ceux-ci à toutes les banques.
Dans sa volonté de renforcer les pouvoirs des superviseurs afin d’identifier et de limiter les risques pris par les banques, la Commission européenne a considéré qu’un certain nombre de pouvoirs de supervision ne correspondait plus à la réalité opérationnelle. Plusieurs éléments à retenir sur ce point :
1. Le superviseur se dote d’un droit de veto sur les investissements du secteur bancaire dans des entités non financières car ce type d’opérations peut entraîner des conséquences négatives sur le profil de risque de l’établissement bancaire et sa situation financière. Afin de remédier à cette situation, la directive a clarifié la possibilité pour les superviseurs d’évaluer ces opérations lorsqu’elles ont une dimension significative. Si elles sont susceptibles d’augmenter significativement le profil de risque de l’établissement, le superviseur peut conditionner ces transactions, voire s’y opposer, ce qui change la donne lors des arbitrages réalisés par les banques dans leurs stratégies d’investissement.
2. La directive propose d’harmoniser les pouvoirs de sanction à la disposition des superviseurs.
3. Dans le domaine de l’examen fit and proper, la proposition consiste en une harmonisation de l’évaluation des membres du conseil d’administration et du personnel clé des banques, en définissant un mécanisme d’évaluation de la compétence et de l’intégrité avant leur entrée en fonction.
4. Un superviseur ou un directeur d’une autorité de supervision qui prennent des décisions relatives à la supervision d’un établissement bancaire ne pourront pas y travailler pendant deux ans, de même que les superviseurs auront interdiction de procéder à des achats de titres d’un établissement sur lequel ils exercent des fonctions de supervision directe.
Dans le même temps, des mesures ont été mises en place de manière à mieux caractériser le risque au sein des bilans des banques, comme par exemple la définition du nouveau défaut en alignement des normes comptables internationales dédiées aux non performing exposures/ loans. De la même manière, afin de forcer la main au système bancaire sur un provisionnement correct des créances compromises, un backstop prudentiel a été instauré, pénalisant toute conservation bilantielle de créances douteuses non provisionnées à 100 %... d’où un fort encouragement à les céder.
Une situation internationale hétérogène
Aujourd’hui, quatre types de situation sont possibles à l’égard de la réglementation bâloise :
1. Le cas de ceux qui ont déjà déployé Bâle 3, comme le Japon ou le Canada ;
2. Le cas des pays qui ont dépassé le stade du projet, comme la Suisse par exemple, et qui envisagent la mise en œuvre par le biais d’une adaptation rapide au travers des règlements nationaux ;
3. Le cas du Royaume-Uni qui, dans un contexte post-Brexit, se prépare désormais à l’évolution de sa réglementation avec des ajustements appropriés mais limités ;
4. Le cas des Etats-Unis, celui qui suscite le plus de passion ces dernières mois.
Pour ce qui concerne le cas des Etats-Unis, la mise en œuvre de Bâle 3 suscite un véritable débat. Hasard du calendrier, la faillite de Silicon Valley Bank (SVB), en mars 2023, a illustré la nécessité de renforcer les exigences en fonds propres des banques et d’améliorer le dispositif en matière de surveillance pour que les autorités américaines puissent ne plus être prises au dépourvu.
Dans ce contexte volontariste, la Fed (Federal Reserve) a présenté en juillet dernier un plan pour renforcer la résilience des banques détenant 100 milliards de dollars d’actifs ou plus face aux risques émergents. Les principales propositions concernent l’utilisation à 100 % des approches standardisées du risque de crédit, en lieu et place des modèles internes, l’élargissement de l’éventail de risques soumis aux tests de résistance et la comptabilisation des pertes et des gains non réalisés sur les titres disponibles à la vente dans le calcul du capital réglementaire.
Pour autant, via Freddie Mac et Fannie Mae, les banques américaines ont la possibilité de céder leurs prêts hypothécaires et ainsi se donner la possibilité de les sortir de leurs bilans. Les banques américaines renonceront-elles à certains de leurs privilèges ? Rien n’est moins sûr car c’est à leur avantage : leurs meilleurs crédits sont en dehors de leur bilan (cession de prêts hypothécaires). Le modèle standard sur les crédits moins bons est plus avantageux.
La mise en œuvre, sujet majeur de l’implémentation de Bâle 3
Jusqu’à présent, l’un des rôles de l’Autorité bancaire européenne (EBA) a été celui de la surveillance continue des impacts, d’après Isabelle Vaillant, directrice de la réglementation prudentielle. Avec des besoins de financements significatifs pour accompagner la résolution de crises telles que celle liée au Covid-19, ou celle de l’énergie, le nouveau paquet bancaire doit contribuer à favoriser une coopération plus naturelle à l’échelle européenne.
Avec 33 % des actifs bancaires de la zone euro, et 98 % de ses actifs supervisés par le Mécanisme de supervision unique (MSU), les banques françaises devraient avoir leur mot à dire dans la manière dont il faudra décliner le nouveau paquet bancaire. Le chemin à parcourir reste long. Trois défis principaux illustrent les difficultés auxquelles les banques françaises vont être confrontées dans l’application de la CRR 3 (Capital Requirements Regulation).
Le premier défi à relever sera celui du calendrier de mise en œuvre. En l’état, la date d’application est fixée au 1er janvier 2025, alors que l’accord n’est pas finalisé : le Parlement ne s’est pas encore prononcé et l’EBA ne l’a pas encore décliné sur le plan opérationnel. Elle ne le fera certainement pas avant la fin du premier trimestre ou au début du deuxième trimestre 2024.
Il y a de grandes probabilités que ce calendrier soit de nouveau décalé car, techniquement, les banques ne pourront pas modifier en quelques mois les circuits dédiés aux reportings réglementaires et prudentiels actuels.
Le second défi émane de la revue des modèles internes. En effet, l’impact en termes de RWA (Risk Weighed Assets) sera plus important que via l’utilisation des modèles internes, qui a fait l’objet de vives critiques de la part du régulateur et de lobbies anglo saxons au sortir de la crise financière de 2008 quant à une complexité excessive des approches IRB (Internal Ratings-Based), des insuffisances en termes de comparabilité des exigences de fonds propres et quant à un manque de solidité de la modélisation de certaines classes d’actifs. Bâle 3, tout en défendant la nécessité de modèles internes, qui permettent une approche fine des risques dans le quotidien des décisions, aligne l’IRBA sur une modalité standard ou refond les approches existantes, comme dans le domaine de la gestion des risques opérationnels, avec une nouvelle approche standardisée.
Le troisième défi concerne la mise en place de l’output floor. Il soulève beaucoup de questions sur le plan opérationnel en obligeant les banques à procéder à des arbitrages sur la gestion de leurs activités en privilégiant celles qui offriront un niveau de rentabilité acceptable au regard du coût en termes de consommation de fonds propres.
D’autres sujets ayant trait à l’application de l’output floor restent à traiter, notamment l’utilisation des coussins afin d’éviter les redondances et le double comptage des instruments de couverture des fonds propres.
Dans la cartographie ci-dessous, nous avons détaillé de façon synthétique les problématiques auxquelles les banques vont être confrontées et avons évalué à dire d’expert ce que signifie que de mettre en œuvre CRR 3 et CRD 6 (Capital Requirements Directive). Cela montre bien toute la difficulté de mise en œuvre tellement les changements sont importants et la nécessité de ne pas trop pénaliser le système bancaire européen versus les déclinaisons internationales de ces réflexions prudentielles au risque de voir s’effondrer une industrie à la rentabilité bien diminuée ces dernières années en raison de toutes les exigences de régulation mais aussi de supervision.
