Un grand chantier au coût opérationnel certain. La Commission vient de proposer une refonte globale de la réglementation afférente à la lutte contre le blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme (ci-après LCB-FT). Le projet s’inscrit dans la stratégie de l’Union européenne pour l’union de la sécurité pour 2020-2025 [1] . Si l’objectif poursuivi – la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée – est des plus légitimes, la capacité des acteurs économiques à pouvoir exercer sereinement leurs activités ne préoccupent manifestement pas les autorités.
En proposant un nouveau paquet de textes (pas moins de quatre !), la Commission vient à nouveau de donner aux établissements assujettis [2] la perspective de gros chantiers. Des chamboulements ? Pour les fintechs et autres prestataires de services sur crypto-actifs, assurément ; pour les acteurs historiquement impliqués dans cette lutte, peut-être pas. Mais pour ces derniers, toute modification des textes et du cadre de surveillance, ne fût-elle pas accompagnée de changements majeurs, emporte toujours son lot d’actualisations… Et, que toutes les procédures aient à être ajustées, que toutes les documentations aient à être actualisées, engendre un coût opérationnel majeur. Car c’est bien ce que signifie l’adoption de nouveaux textes-cadre.
Nouveautés. La refonte est présentée comme ayant vocation à renforcer considérablement le cadre existant. Monnaies virtuelles (encore), caractère international des organisations terroristes, il s’agit d’harmoniser davantage les règles en matière de LCB-FT. Et que les établissements se réjouissent : cette harmonisation devrait leur permettre – dixit le communiqué de presse – de s’y conformer plus facilement lorsqu’ils ont des activités transfrontières !
Au fond, la refonte comporte deux dimensions : la plus importante pour les acteurs traditionnels de la LCB-FT est sans doute celle qui est projetée sur le terrain institutionnel, même si la dimension proprement juridique mérite d’être présentée.
Cadre institutionnel : annonce d’une nouvelle autorité. Le cœur de la refonte tient sans doute à la création (annoncée depuis quelque temps [3] ) de la future autorité, dite « AMLA », acronyme anglophone de Anti Money Laundering Authority [4] . La surveillance semble être en effet devenue le point culminant de la lutte, puisqu’en l’espace de quelques années, deux restructurations auront été successivement opérées : on se souvient, en effet, qu’initialement chargées d’intervenir dans ce domaine via le Joint Commitee, les trois autorités européennes de surveillance (AES : ABE, AEMF et EIOPA) se sont vu dépossédées de leur pouvoir en la matière au profit de l’ABE en 2019 [5] . En réalité, ce n’est qu’en 2023 que la nouvelle organisation devrait commencer à entrer en fonction et devenir opérationnelle au 1er janvier 2024 [6] .
L’institution d’AMLA est supposée « transformer » la surveillance en matière de LCB-FT. Certes, elle héritera des pouvoirs de l’ABE : surveillance, coordination des autorités nationales (à travers notamment l’administration d’un site des cellules de renseignements financiers [7] ) et pouvoir « normatif » habituel (projet de normes techniques, recommandations, lignes directrices, toute cette réglementation qui fait la délectation des assujettis au quotidien) [8] . À cet égard, on peut craindre que le magma de normes de niveau 2 et 3 s’épaississe.
Efficacité de la surveillance oblige, les pouvoirs d’investigation de l’AMLA seront aiguisés par rapport à ceux que détenait l’ABE. La nouvelle autorité aurait même en charge la supervision directe des établissements le plus risqués (ceux « qui opèrent dans un grand nombre d’États membres ou nécessitent des mesures immédiates pour remédier à des risques imminents »). Car l’un des objectifs de la réforme est de mieux détecter les transactions et activités suspectes. Enfin, AMLA pourra aussi prononcer des sanctions pécuniaires et des astreintes [9] .
Terrain juridique : élargissement et harmonisation du cadre réglementaire. Sur le terrain juridique, la tendance est désormais connue : harmoniser davantage signifie restreindre voire retirer des marges de manœuvre aux Etats et faire basculer les règles précédemment énoncées dans une directive (en l’occurrence la directive 2015/849 [10] , telle que modifiée par la directive 2018/843 [11] ) dans un règlement [12] . À la suite du cadre applicable aux établissements de crédit (CRR [13] ), aux services d’investissement (MIFIR [14] ) et à la prévention des abus de marché (MAR [15] ), c’est donc la LCB-FT qui sera directement régie par des textes européens.
Ainsi, les exigences à l’égard des assujettis sont-elles basculées dans un règlement. Celui-ci reprendra les exigences en matière d’obligations de vigilance (toujours graduées [16] ) qui figurent dans la directive 2015/819, en les détaillant sans doute. Il est, en tous les cas, prévu qu’il instaurera deux listes de l’UE pour mieux intégrer les travaux du GAFI : d’une part, une « liste noire » des « pays à haut risque » (c’est-à-dire présentant d’importantes lacunes stratégiques) qui imposera des mesures de vigilance accrue [17] et qui coexistera avec celle des pays tiers constituant une menace pour le système financier de l’Union ; d’autre part, une « liste grise » pour les pays dont le dispositif de LB-FT est jugé faible, qui impliquera un contrôle renforcé, les mesures étant proportionnées aux risques que le pays pose [18] .
Le nouveau règlement élargira les listes des assujettis à l’ensemble des nouveaux prestataires, dont certains seulement sont aujourd’hui concernés par la LCB-FT : tous les prestataires sur cryptos (l’ensemble de ceux qui seront couverts par le règlement MICA [19] ), de même que ceux qui offrent des services de financement participatif [20] ; les acteurs qui interviennent dans le domaine des crédit (intermédiaires de crédit hypothécaires et fournisseurs de crédit à la consommation) ; les opérateurs qui travaillent pour les ressortissants demandant un titre de séjour dans un pays de l’UE.
Les suspicions autour des opérations en cryptos conduisent la Commission à vouloir les encadrer de manière beaucoup plus ferme : l’assujettissement de l’ensemble des prestataires du secteur (on rappellera que seuls ceux qui fournissent des services d’échange entre monnaies virtuelles et monnaies légales et des services de conservation sont aujourd’hui assujettis [21] ) se double de l’élargissement du règlement traçabilité. Le règlement 2015/847 sur les informations accompagnant les transferts de fonds [22] sera modifié afin d’imposer à ces prestataires de recueillir toutes les informations sur les donneurs d’ordre et bénéficiaires de flux en cryptos [23] .
Si les règles relatives à l’assujettissement et aux obligations de vigilance seront donc désormais strictement identiques au sein de l’UE, il reste que les particularités de chaque État concernant l’organisation de la surveillance pourront être en partie préservées. Les règles relatives aux autorités nationales de surveillance et aux cellules de renseignement financier dans les États membres ont en effet vocation à siéger dans une directive (la sixième) [24] . Des mesures nouvelles sont envisagées afin d’améliorer leurs moyens d’actions : pour faciliter les enquêtes des CRF dans un cadre transfrontalier, les registres nationaux des comptes bancaires seront connectés [25] et les services répressifs pourront y accéder, de manière non seulement à accélérer les procédures mais aussi améliorer le recouvrement d’avoirs d’origine criminelle [26] .
Arrimage du cadre de LCB-FT avec les textes destinés à lutte contre la grande criminalité. N’oublions pas qu’au-delà de ce nouveau cadre, la LCB-FT s’intègre dans un arsenal réglementaire très complet pour lutter contre la criminalité financière : la directive 2014/42/UE du 3 avril 2014 concernant le gel et la confiscation des instruments et des produits du crime dans l’Union européenne et le règlement (UE) 2018/1805 du 14 novembre 2018 concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation ; la directive (UE) 2018/1673 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2018 visant à lutter contre le blanchiment de capitaux au moyen du droit pénal et enfin la directive (UE) 2019/1153 du 20 juin 2019 fixant les règles facilitant l’utilisation d’informations financières et d’une autre nature aux fins de la prévention ou de la détection de certaines infractions pénales, ou des enquêtes ou des poursuites en la matière. n
Lutte contre le blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme – Directive 2015/849 – Supervision – Autorité de surveillance – Autorité bancaire européenne – Harmonisation – Opérations transfrontalières – Obligation de vigilance – Crypto-actifs.
[1] . Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative à la stratégie de l’UE pour l’union de la sécurité : Doc COM/2020/605 final.
[2] . C. monét. fin., art. L. 561-2.
[3] . Communication de la Commission relative à un plan d’action pour une politique globale de l’Union en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme : Doc. ST 7870/20, 7 mai 2020.
[4] . Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil instituant l’Autorité de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et modifiant les règlements (UE) n° 1093/2010, (UE) 1094/2010, (UE) 1095/2010 : COM(2021) 421 final, 20 juill. 2021.
[5] . Règl. (UE) 2019/2175 du 18 déc. 2019.
[6] . Proposition de règlement précit., art. 93.
[7] . Si la proposition se concrétise, il s’agira du site FIU.net : Proposition de règlement précit., art. 37.
[8] . Proposition de règlement précit., art. 6.
[9] . Proposition de règlement précit., art. 21 et 22.
[10] . Dir. (UE) 2015/849 du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, dite 4e directive ou AML 4.
[11] . Dir. (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018, dite AML 5.
[12] . Proposition de Règlement sur la prévention de l’utilisation du système financier à des fins de blanchiment des capitaux ou de financement du terrorisme : COM (2021) 420 final, 20 juill. 2021.
[13] . Règl. (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d›investissement.
[14] . Règl. (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers.
[15] . Règl. (UE) n ° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché.
[16] . Proposition de règl. précit, voir notamment art. 27 sur les mesures simplifiées.
[17] . Proposition de règl. précit., art. 23 et 28.
[18] . Proposition de règl. précit., art. 24 et 28.
[19] . Proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs : COM/2020/593 final, 24 sept. 2020.
[20] . Au-delà des prestataires européens de services de financement participatif pour les entrepreneurs déjà visés par le règlement (UE) 2020/1503 du Parlement européen et du Conseil du 7 octobre 2020.
[21] . Dir. 2015:849 précit., art. 2 g) et h).
[22] . Règl. (UE) 2015/847 du 20 mai 2015 sur les informations accompagnant les transferts de fonds.
[23] . Proposition de règlement sur les informations accompagnant les virements de fonds et certains crypto-actifs : COM(2021) 422 final, 20 juill. 2021.
[24] . Proposition de Directive sur les mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme et abrogeant la directive (UE) 2015/849 : Doc COM(2021) 423 final, 20 juill. 2021.
[25] . Proposition de dir. précit., art. 14 et 15 notamment.
[26] . L’accès aux informations financières sera soumis aux solides garanties prévues par la directive (UE) 2019/1153 relative à l’accès aux informations financières.
