L’objectif fondamental du Comité de Bâle, « Développer un cadre qui renforce la solidité et la stabilité du système bancaire international », peut se comprendre dans deux visions différentes :
- la première, étroite, suppose qu’il peut être atteint par des moyens propres au système bancaire, pensé comme un système fermé ;
- la seconde, plus large, inscrit l’objectif dans une vision organique de l’économie dont le système bancaire est une composante essentielle et non détachable.
Dans cette logique, le système bancaire doit être apte à tenir son rôle économique : financer l’économie grâce à l’épargne disponible, de manière sûre, efficace, rapide et à un coût raisonnable. À défaut, d’autres acteurs rempliront cette fonction essentielle, des acteurs à statut non bancaire naturellement. Déjà les marchés financent les entreprises, des acteurs internet orchestrent les paiements, les compagnies d’assurance achètent des crédits, les sociétés de gestion valorisent l’épargne, le peer-to-peer offre des crédits aux particuliers, etc.
Ce constat donne une nouvelle perspective aux objectifs du comité de Bâle : le renforcement de la solidité et de la stabilité du système bancaire doit se faire sous la double contrainte du maintien de son utilité économique et de sa compétitivité au regard d’une concurrence générique déjà présente.
Le système bancaire remplit-il bien son rôle ?
La question principale est donc : sous contrainte réglementaire, les banques resteront-elles capables de tenir leur rôle économique ?
Cette ambition repose sur deux facteurs critiques de succès, fonctionnel et organique.
Sur le plan fonctionnel, les banques doivent continuer à mieux savoir évaluer les risques financiers que les autres acteurs économiques ; ceci est crucial pour qu’elles puissent conserver leur rôle d’allouer l’épargne disponible aux consommateurs de capital. Également, la rentabilité de leur capital doit être suffisante pour financer les nouvelles infrastructures technologiques requises par la banque à distance, les agences vidéo, le paiement par téléphone, etc.
Or aujourd’hui la pression réglementaire met en danger à la fois le savoir-faire des banques en matière de mesure des risques et leur capacité à autofinancer les investissements nécessaires à leur survie.
Sur le plan organique, le système bancaire doit être un rouage essentiel du développement économique et recevoir une juste contribution pour cet apport. Tel un organisme vivant, il doit pouvoir respirer et s’adapter au monde économique qu’il sert ; il doit donc être formé d’entités de tailles et de compétences diverses, susceptibles de se développer ou de disparaître en fonction de leur utilité économique et sociale.
Aujourd’hui, le système bancaire n’a pas ces qualités : il est soumis à des régulateurs qui privilégient une vision du monde statique et sans risque. Les institutions s’uniformisent, comme leurs offres. Le système bancaire se momifie, les banques ne naissent plus ni ne meurent : pourriez-vous citer une nouvelle banque en Europe ? Aux États-Unis, en moyenne, deux nouveaux établissements à peine voient le jour chaque année depuis 2008, contre plus d’une centaine
La priorité : supprimer l’aléa moral
L’argument ressassé par les décideurs politiques et les régulateurs est que la liquidation d’une institution financière défectueuse pourrait avoir des conséquences incontrôlables sur le tissu financier et économique. Le cas Lehman Brothers est cité plus que de raison. Ceci conduit à une asymétrie : les actionnaires récoltent les profits, mais lorsqu’il y a des pertes, les contribuables sont rapidement appelés à la rescousse, bien malgré eux. Cela s’appelle l’« aléa moral ». Et c’est ce qu’il faut supprimer en priorité.
Ses grands bénéficiaires sont les banques « too big to fail », les « Sifi ». Grâce à la protection implicite des États, ces banques bénéficient de taux bas tout en prenant des risques importants. Le
Également, maintenir en vie des institutions qui n’apportent plus rien au tissu économique coûte des sommes considérables aux contribuables ; on connaît les dizaines de milliards d’euros d’aides et de recapitalisation fournis par l’État pendant la crise ; on connaît moins les garanties dont il est d’autant plus prodigue que ces engagements hors-bilan sont cachés et sans effet sur le déficit ; ils correspondent à des montants plus de 10 fois
Est-il possible de supprimer l’aléa moral ? En pratique, il faudrait que la défaillance d’un établissement financier n’ait de conséquences dommageables que pour ses actionnaires ou pour les détenteurs de sa dette, pas pour les déposants, ni pour les contribuables. Les bénéfices seraient massifs, en commençant par redonner une vitalité au système ; les nouvelles règles prudentielles vont-elles dans ce sens ?
En dépit d’intentions louables, la régulation renforce l’aléa moral
En réponse aux crises de 2007 et 2011 et poussés par le G20, les régulateurs ont renforcé massivement les contraintes de fonctionnement des banques : plus de capital, des contraintes de liquidité, de levier et un plan obsèques. La logique est qu’une banque plus robuste aura moins de risque de défaillir, réduisant par rebond l’aléa moral. Mais en dépit cette ambition affichée, plusieurs éléments jouent en sens inverse.
Lorsqu’une banque fera face à des difficultés, la contrainte accrue de solvabilité fera plus rapidement apparaître un manque de fonds propres. Comme aucun investisseur privé doué de bon sens ne recapitalisera dans l’urgence un établissement en difficulté, c’est l’État qui devra intervenir. Également la contrainte de liquidité se fera plus pesante pour un établissement qui perd ses clients et leurs dépôts : il devra acheter des titres d’États pour les respecter, titres qu’il faudra bien refinancer ! Or les fonds privés sont rares dans ces moments-là ; c’est donc contraint et forcé que l’État viendra à la rescousse, par exemple en garantissant la dette émise. Ainsi, paradoxalement, en exposant directement l’État et donc le contribuable, les nouvelles contraintes réglementaires renforcent l’aléa moral.
Par ailleurs, est-ce que les règles de résolution, qui visent une liquidation ordonnée des établissements en difficulté, allégeront le fardeau des contribuables ? Sans doute pas, car la timidité du législateur européen ouvre grande la porte des délais et des coûts. Des délais résulteront du flou sur les déclencheurs d’intervention, car ils incluent à peu près tout événement dommageable, au-delà des notes issues du SREP, élaborées par les régulateurs eux-mêmes sur base d’information vieilles de plusieurs mois au
Or, justement, l’aléa moral résulte d’une identification trop tardive des institutions défaillantes et de leur maintien en fonctionnement sans justification économique.
Première étape : supprimer l'aléa moral
L’aléa moral peut être supprimé par un automatisme similaire à celui qui s’applique aux défaillances d’entreprises. En défaut de paiement, elles ont quinze jours pour rechercher la protection du tribunal de commerce ; au-delà, la responsabilité des dirigeants est engagée sur leurs biens propres.
Cette logique s’applique mal aux banques car, même insolvables, elles restent liquides grâce aux dépôts clients. C’est donc un seuil de solvabilité qui doit être fixé, comme la valeur d’actif nette (soit la valeur des actifs moins la valeur des passifs), mesurée en gone concern, c’est-à-dire en valeur liquidative. En effet, l’objectif est de pouvoir liquider une banque sans que le contribuable n’ait à combler les pertes. Une telle mesure diffère des fonds propres IRFS qui sont en going concern et qui reposent sur des d’actifs valorisés parfois loin de leurs valeurs d’échange.
Sur cette base, un déclencheur de résolution à moindre coût et réactif serait de retirer automatiquement la licence bancaire d’une banque si sa valeur d’actif nette tombe à zéro.
La liquidation pourrait être rapide et à un coût limité. Les équipes sont réduites pour ne plus gérer que les prêts en cours, allouant la liquidité en priorité aux remboursements des dépôts ; et les positions de marché sont dénouées à un rythme adéquat. Ce principe a été appliqué à des compagnies d’assurances scandinaves dans les années 1990 ; les pertes finales pour les détenteurs de police d’assurance ont été limitées à 0,1 % de leurs avoirs. Certes les actionnaires ont perdu leur investissement, mais les contribuables n’ont pas été appelés à la rescousse. Et les compagnies nées sur les cendres des anciennes sont mieux gérées.
Les questions de mise en œuvre d’un tel déclencheur sont multiples : quelle est la valeur liquidative des actifs et des passifs ? Comment éviter des ventes dans l’urgence ? Mais les bénéfices attendus sont considérables.
Deuxième étape : rétablir les banques et les régulateurs dans leurs rôles respectifs
Tout d’abord, la dynamique du système bancaire est restaurée : permettre à des banques de disparaître ouvre des opportunités pour en créer d’autres, plus petites et plus flexibles, qui amélioreront la biodiversité du système bancaire.
Quant aux autorités de tutelle, elles n’ont plus à se préoccuper de la solvabilité des banques puisque l’aléa moral est levé. En conséquence, l’essentiel de Bâle III devient caduc ! Le carcan réglementaire se desserre. Les équipes risque abandonnent les multiples rapports et les modèles simplistes destinés exclusivement au régulateur. Elles recommencent à investir dans la mesure interne des risques comme le capital économique, le moteur qui permet aux banques d’allouer l’épargne aux consommateurs de capital. Le pilotage de la banque se met au service du business modèle défini par les actionnaires. Le système bancaire redevient ouvert, concurrentiel et dynamique au service du développement de la Nation.
Le régulateur, quant à lui, garde trois responsabilités majeures : protéger les dépôts par une assurance obligatoire financée par les banques à un taux inversement proportionnel à leur solvabilité, sur le modèle de la FDIC américaine ; garantir, conjointement avec l’autorité de marché, la qualité des informations de risque publiées, comme les commissaires aux comptes garantissent la sincérité des bilans ; et contrôler la valeur d’actif nette des banques, qui donne accès à l’agrément bancaire et aux dépôts du public… tant qu’elle est positive.
Conclusion : percevoir l’urgence
Le système bancaire doit assurer le financement de l’économie non pris en charge par les marchés, et notamment le refinancement long avec l’épargne des ménages et des entreprises. Selon le Groupe des 30, ces besoins (infrastructure, communication, santé, énergie, etc.) augmentent d’environ 5 % par
Supprimer l’aléa moral, puis rétablir les banques et les régulateurs dans leurs rôles naturels pourra redonner une vitalité au système bancaire et à l’économie en général. Ce sera une tâche ardue. Pour l’accomplir, il faudra percevoir qu’il s’agit d’une véritable urgence qui menace le système bancaire et la croissance économique. Aucune autorité ne pourra réorienter seule la doctrine prudentielle vers la bonne trajectoire : si la solution proposée est simple dans son concept, elle est complexe dans sa mise en œuvre. Supprimer l’aléa moral, puis réduire drastiquement la pression réglementaire nécessitera un travail en profondeur et une volonté sans faille. C’est à ce prix que les banques retrouveront un jour leur rôle de piliers de la croissance économique et de la création d’emploi.
