Pouvoirs de police administrative de l’ACPR et contrôle du juge

Chargée de veiller à la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle [1] , l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) dispose notamment du pouvoir de prendre des mesures de police administrative en vue de l’accomplissement de ses missions. Ces mesures énumérées aux articles L. 612-30 à L. 612-37 du Code monétaire et financier ont en commun de revêtir la forme de décisions administratives à caractère individuel susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État, qui est compétent en premier et dernier ressort en application de l’article R. 311-1 du Code de justice administrative, et de poursuivre une finalité essentiellement préventive consistant à empêcher la survenance d’atteintes à l’ordre public économique.

En particulier, l’article L. 612-34 du Code monétaire et financier donne la possibilité à l’ACPR de désigner un administrateur provisoire auquel sont transférés tous les pouvoirs d’administration, de direction et de représentation de la personne morale. La désignation de cet administrateur provisoire est faite soit à la demande des dirigeants de la personne contrôlée lorsqu’ils estiment ne plus être en mesure d’exercer normalement leurs fonctions, soit à l’initiative de l’ACPR lorsque la gestion de cette personne ne peut plus être assurée dans des conditions normales ou en cas de suspension d’un ou plusieurs de ses dirigeants. L’administrateur provisoire agit dans le cadre de la mission qui lui a été confiée par le superviseur dans l’intérêt et pour le compte de l’établissement de crédit ou de la société de financement qu’il administre. Sa rémunération, fixée par l’ACPR, est prise en charge par l’assujetti.

Par un arrêt du 10 juillet 2020, la Cour administrative d’appel de Paris a toutefois énoncé que l’administrateur provisoire nommé sur le fondement de l’article L. 612-34 du Code monétaire et financier « participe du fait de sa mission au but d’intérêt général poursuivi par l’Autorité de contrôle prudentiel et présente, de ce fait, au regard de ses relations avec l’Autorité de contrôle la qualité de collaborateur occasionnel du service public » [2] . Dans l’hypothèse où la personne morale administrée est dans l’impossibilité de lui verser la rémunération prévue, la cour a jugé que l’État doit supporter l’indemnisation à titre subsidiaire du préjudice subi par l’administrateur provisoire en se substituant au débiteur de cette rémunération, qu’il soit insolvable ou qu’il fasse obstacle au versement de cette rémunération. L’administrateur provisoire bénéficie donc du régime très favorable de la responsabilité sans faute au profit des collaborateurs occasionnels du service public, qui trouve son fondement dans la théorie du risque professionnel.

L’intensité du contrôle juridictionnel d’une décision de refus d’agir

Si le Conseil d’État a déjà eu l’occasion de statuer sur la légalité de la décision par laquelle le superviseur a nommé un administrateur provisoire [3] ou prolongé sa mission [4] , il n’avait pas encore été amené, avant l’arrêt commenté, à contrôler le refus par celui-ci de faire usage de son pouvoir de nomination d’un administrateur provisoire. En revanche, le Conseil d’État s’était déjà prononcé sur le refus de l’ACPR d’engager des poursuites disciplinaires [5] ainsi que sur le refus de l’Autorité de mettre en œuvre ses pouvoirs de police en formulant une mise en demeure [6] . Il avait estimé, conformément à une jurisprudence ancienne [7] , que de tels refus constituaient des décisions administratives pouvant être déférées au juge de l’excès de pouvoir.

Il n’est donc pas surprenant que le Conseil d’État déclare, dans l’arrêt commenté [8] , que la décision que prend l’ACPR lorsqu’elle refuse de donner suite à une demande de désignation d’un administrateur provisoire « a le caractère d'une décision administrative que le juge de l'excès de pouvoir peut censurer en cas d'erreur de fait ou de droit, d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir ». Si le refus opposé, en l’espèce, par l’ACPR à la société Interhold, associée commanditaire de la banque Delubac de procéder à la désignation d’un administrateur provisoire auprès de cet établissement de crédit revêt donc le caractère d’une décision faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, le juge administratif n’exerce toutefois qu’un contrôle restreint limité à l’erreur manifeste d’appréciation.

Le choix d’un contrôle restreint, plutôt que d’un contrôle entier, s’explique par le large pouvoir d’appréciation dont dispose le superviseur dans l’exercice de son pouvoir de désignation d’un administrateur provisoire auprès d’un assujetti.

L’appréciation de la légalité du refus d’agir à la date de la décision du juge

Le Conseil d’État rejette le recours pour excès de pouvoir après avoir écarté tous les moyens de légalité externe et de légalité interne soulevés par la société requérante. En particulier, il déclare que la décision par laquelle l’ACPR a refusé de désigner un administrateur provisoire ne fait pas partie des décisions administratives individuelles défavorables devant être motivées en vertu de l’article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration et qu’aucun principe général du droit n’imposait une telle motivation.

Sur le fond, le Conseil d’État constate que les deux conditions alternatives posées à l’article L. 612-34 du Code monétaire et financier, et mentionnées précédemment, pour que l’ACPR puisse légalement faire usage de son pouvoir de police administrative, font défaut.

Il relève, d’une part, qu’aucun dirigeant de la banque Delubac n’a fait l’objet d’une mesure de suspension malgré les accusations d’actes de corruption et de trafic d’influence portées par la société requérante et, d’autre part, que l’établissement de crédit n’est pas confronté à une situation de blocage de ses instances de gouvernance ou à des difficultés financières d’une particulière gravité, de nature à compromettre la préservation de la stabilité du système financier et la protection de ses clients.

Le Conseil d’État considère ainsi qu’aucun des faits allégués devant l’ACPR et devant lui « n’appar[aît], à la date de la présente décision, de nature à établir que la gestion de la banque ne pourrait plus être assurée dans des conditions normales au sens des dispositions du I de l’article L. 612-4 du Code monétaire et financier » et « que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le refus de l'ACPR de désigner un administrateur provisoire en application de ces dispositions reposerait sur une appréciation manifestement erronée ».

Il est à noter que le Conseil d’État apprécie la légalité du refus d’agir à la date à laquelle il statue et non, comme le fait habituellement le juge de l’excès de pouvoir, à la date à laquelle l’autorité compétente a pris la décision litigieuse. La Haute juridiction confirme ainsi une évolution remarquable de l’office du juge de l’excès de pouvoir inaugurée à propos du contrôle de la légalité du refus d’abroger un acte réglementaire [9] , puis étendue à l’examen du refus de la CNIL d’enjoindre le déréférencement de liens sur un moteur de recherche [10] , du refus du Premier ministre de prendre un moratoire sur la culture et la commercialisation de variétés de plantes rendues tolérantes aux herbicides [11] , de la suspension provisoire d’un sportif à la participation de compétitions officielles à la suite d’un contrôle antidopage [12] ou encore du refus de récupération d’aides d’État [13] . Par l’arrêt commenté, le Conseil d’État offre donc une nouvelle illustration de la prise en compte de l’effet utile de son contrôle par le juge de l’excès de pouvoir.