Le juge administratif s’invite dans le conflit opposant la Confédération Nationale du Crédit Mutuel à Arkéa

L’ordonnance du 25 août 2016 rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Rennes fait suite à l’une des nombreuses procédures contentieuses engagées par les fédérations du Crédit Mutuel de Bretagne, du Sud-Ouest et du Massif Central, qui adhèrent à la caisse fédérale du Crédit Mutuel Arkéa, à l’encontre de la Confédération nationale du Crédit Mutuel (CNCM) [1] . Ces contentieux trouvent leur origine dans la réforme des statuts de la CNCM adoptée en assemblée générale, à plus de 85 % des voix, le 21 mars 2016, approuvée par le ministre de l’Économie conformément à l’article L. 512-56 du Code monétaire et financier, et saluée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). La révision statutaire, qui renforce les pouvoirs de l’organe central sur ses affiliés, est dénoncée par Arkéa comme conduisant à une centralisation excessive du Crédit Mutuel et portant atteinte à son autonomie. Le président du Crédit Mutuel Arkéa a d’ailleurs proposé, le 3 mai 2016, une « séparation ordonnée » au président de la CNCM.

La demande de la Confédération Nationale

La CNCM demandait au juge du référé conservatoire d’enjoindre à Arkéa de lui communiquer, sous astreinte, l’ensemble des données lui permettant d’établir le plan préventif de rétablissement sur base consolidée du groupe Crédit Mutuel. Pour mémoire, les articles L. 613-35 et suivants du Code monétaire et financier imposent à certains établissements financiers d’élaborer et de tenir à jour un plan préventif de rétablissement, appelé également « testament bancaire », prévoyant les mesures qui permettent d’assurer le rétablissement des entités concernées en cas de crise [2] . L’élaboration de ce plan préventif incombe donc à l’établissement de crédit ou à l’entreprise d’investissement et non à l’autorité de résolution, à la différence du plan préventif de résolution qui contient les mesures que celle-ci est susceptible de prendre en cas de défaillance [3] . Le plan préventif de rétablissement prend en compte la situation particulière des établissements de crédit et des entreprises d’investissement ou du groupe auquel ils appartiennent, veille à éviter ou à réduire les effets négatifs sur le système financier, y compris dans le cas où d’autres établissements de crédit, entreprises d’investissement ou groupes seraient susceptibles de mettre en œuvre leur propre plan au cours de la même période, comporte des conditions et procédures appropriées permettant d’assurer la mise en œuvre rapide des mesures de rétablissement, envisage plusieurs scénarios de crise macroéconomique et financière grave en fonction de la situation particulière de la personne concernée ou du groupe, et inclut des indicateurs variés d’alerte [4] . Il est élaboré sur base individuelle ou consolidée [5] . Enfin, le plan est soumis, après approbation par les organes sociaux de la personne assujettie, à l’appréciation de la Banque centrale européenne (BCE) pour les établissements ou groupes considérés comme importants au sens du Mécanisme de surveillance unique (MSU) ou du collège de supervision de l’ACPR pour les établissements ou groupes moins importants. Le groupe Crédit Mutuel étant inscrit sur la liste des entités importantes soumises à la surveillance prudentielle directe de la BCE, celle-ci doit approuver son plan préventif de rétablissement.

La saisine du juge administratif des référés faisait suite à plusieurs demandes de la CNCM et à une mise en demeure restées sans effet. Le référé conservatoire, ou référé « mesures utiles », est prévu à l’article L. 521-3 du Code de justice administrative qui dispose qu'« en cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative ». Le juge du référé conservatoire peut notamment ordonner la communication de documents privés détenus par une personne privée dès lors que cette mesure est utile à l’exercice d’une mission de service public administratif [6] . Encore faut-il que la demande relève de la compétence du juge du référé conservatoire et que la mesure présente certaines caractéristiques.

La compétence du juge du référé conservatoire

Le juge du référé conservatoire – c’est-à-dire le président du tribunal administratif ou, comme en l’espèce, le magistrat qu’il délègue – doit être saisi d’une demande qui n’est pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif [7] . Il doit ainsi rejeter une demande formée dans le cadre d’un litige opposant deux personnes morales de droit privé et qui ne met en cause aucune mission de service public ou prérogative de puissance publique. Tel n’était pas le cas en l’espèce, puisque la CNCM, qui est l’organe central du réseau des caisses de crédit mutuel [8] , est investie d’une mission de service public administratif et détient des prérogatives de puissance publique [9] . En effet, les organes centraux, qui exercent légalement une double mission de représentation et de contrôle des établissements affiliés, sont chargés de veiller à la cohésion de leur réseau et de s’assurer du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés. Le juge du référé conservatoire était donc compétent pour examiner la demande formée par la CNCM.

Les conditions de la demande

Mais les mesures demandées par le requérant ne peuvent être ordonnées que si elles répondent à une urgence, sont utiles, ne font pas obstacle à une décision administrative et présentent un caractère provisoire ou conservatoire. Il faut, en outre, que la demande ne se heurte à aucune contestation sérieuse.

Or Arkéa soutenait que la mesure demandée n’était ni urgente ni utile, puisque les données exigées par la CNCM avaient été communiquées directement à la BCE et à l’ACPR [10] , et qu’il existait une incertitude sur sa conformité au droit de la concurrence [11] . Le juge du référé conservatoire constate que les informations demandées ont bien été transmises par Arkéa à la BCE à l’ACPR le 13 mai et le 1er juillet 2016. Il estime, par conséquent, que les conditions d’urgence et d’utilité ne sont pas réunies. On peut toutefois s’interroger sur la capacité de la CNCM de remettre aux autorités de contrôle, dans les délais impartis, un plan préventif de rétablissement sur base consolidée en l’absence de données relatives à une part importante des établissements affiliés.

Le juge du référé conservatoire considère également que la demande fait suite à des désaccords profonds entre la CNCM, qui s’estime fondée à représenter l’ensemble du groupe Crédit Mutuel auprès de la BCE et de l’ACPR en leur communiquant des données consolidées, et Arkéa, qui affirme constituer un groupe distinct et indépendant. La condition d’absence d’opposition sérieuse fait donc également défaut. Pour ces motifs, il rejette la requête de la CNCM.