Comme dans toutes difficultés financières, que ce soit pour des entreprises ou des États, la restructuration de la dette impose des efforts de la part de chacune des parties : le débiteur doit accepter des sacrifices pour redresser sa situation financière, ce qui le conduit parfois à passer sous la tutelle de ses créanciers ; pour leur part, les créanciers doivent accepter de réduire, parfois de façon substantielle, leurs créances, s’ils veulent un jour être remboursés, même très partiellement. Si in fine un accord est trouvé, c’est que tous y trouvent un intérêt. En particulier, les créanciers acceptent de consentir une réduction du montant de leurs créances, dès lors qu’ils sont assurés d’un traitement égalitaire entre créanciers de même rang (voir Encadré sur les Principes pour des flux de capitaux stables). C’est sans compter les situations de « passagers clandestins » et certaines situations de fait.
Le traitement inégalitaire entre créanciers nationaux et internationaux
La première situation est celle qui a trait au traitement entre créanciers nationaux et internationaux. Contrairement aux opérations de restructuration dettes privées, comme celles des banques islandaises, où les créanciers internationaux peuvent être traités différemment que les créanciers nationaux, le traitement des créanciers selon leur origine nationale ne pose pas en général de problème particulier dans le cas des restructurations de dettes souveraines. Le cas de la Grèce est à cet égard intéressant, en ce qu’il crée une situation nouvelle. On peut se demander jusqu’à quel point les banques grecques détentrices d’obligations de la République Hellénique ont bénéficié d’un traitement de faveur. Certes, formellement parlant, elles ont bien été impactées par la restructuration « volontaire » de la dette privée en 2012 et les titres détenus ont bien été échangés contre des titres nouveaux, les pertes afférentes à cet échange ayant été comptabilisées dans les livres des banques grecques. Mais, compte tenu de leur fragilité, celles-ci ont reçu dans le même temps une injonction de fonds propres par le Hellenic Financial Stability Fund : les principales banques grecques (Alpha Bank, The National Bank of Greece, EFG Eurobank et Piraeus Bank) ont fait immédiatement l’objet d’une recapitalisation visant à compenser la perte subie du fait du plan d’échange d’obligations, en recevant 18 milliards d’euros en mai 2012. Une enquête approfondie est actuellement ouverte par la Commission européenne quant à la légalité de ces
Le cas de Chypre est totalement atypique en ce que le plan de soutien décidé par la communauté internationale prévoit une participation à l’effort de redressement non pas des créanciers nationaux, mais des déposants nationaux. En ce sens, on ne peut pas strictement qualifier les déposants dans les banques chypriotes de créanciers de l’État. Il n’en reste pas moins sur le fond que ce plan brise le tabou de la protection absolue des déposants.
Le traitement inégalitaire entre créanciers publics et privés
La question n’est pas tant ici de l’intervention des institutions internationales comme le FMI ou la Banque Mondiale dans le cadre de plans d’aide à des États en difficulté. En effet, lorsqu’elles interviennent, ces institutions sont un peu dans la même situation que tout créancier d’une entreprise privée en difficulté placée sous une procédure de « faillite » ou de « sauvegarde » et qui, apportant un concours financier (fresh money), voient leurs créances qualifiées de « seniors » par rapport aux créanciers antérieurs. La question vise plutôt les créanciers publics agissant comme détenteurs de créances souveraines et qui, de ce fait, devraient être traités de la même manière que tous les autres créanciers dans le cadre de la restructuration. L’exemple de la Grèce est un bon exemple de la confusion des genres et des rôles de la BCE, à la fois créancier « ordinaire » de la Grèce, mais aussi membre de la Troïka en charge de la renégociation de cette dette et surtout « prêteur de dernier ressort » en tant qu’institut d’émission de l’euro. À l’époque de la restructuration de la dette grecque, en mars 2012, la BCE détenait de nombreux titres grecs, que ce soit au titre des opérations de refinancement de l’eurosystème en qualité de garantie, ou au titre des opérations d’achat de titres sur le marché secondaire. Dans des conditions qui restent obscures et non publiques, la BCE a conclu, avant la procédure d’échange de titres prévue par la loi grecque, un accord avec la République hellénique aux termes duquel les titres que la BCE détenait ne seraient pas apportés à l’offre d’échange, et qu’au contraire ils seraient remboursés au pair. On peut se demander jusqu’à quel point il s’agit d’une discrimination, voire d’un conflit d’intérêts dont la BCE aurait tiré avantage. Dans un schéma ordinaire d’intervention du FMI, la banque centrale du pays bénéficiant de l’aide du fonds est placée du côté des receveurs de l’aide. Comme le souligne un rapport du
La situation des parias, créanciers qui refusent les restructurations de dette
En l’absence de procédures internationales de restructuration de dettes souveraines, celles-ci sont organisées de façon plus ou moins contractuelle sous forme de procédure d’échange de titres anciens contre des nouveaux. Le problème est alors toujours le même : comment s’assurer que le plus grand nombre de créanciers participeront à cet échange ? Même si celui-ci revêt un caractère forcé et obligatoire, il reste toujours des cas où des détenteurs de créances échappent à ces procédures d’échange. Ce sont les « parias » des restructurations souveraines. Le meilleur exemple est le cas de l’Argentine : après son défaut en 2001, le pays a négocié en 2005 et 2010 avec la majorité des créanciers privés l’échange de leurs obligations avec d’autres titres, accompagné bien sûr d’une importante décote au passage sur le montant initial de leurs créances. Cet accord a été accepté par les créanciers ; en contrepartie, l’Argentine s’engageait à honorer le paiement de ces nouveaux titres, ce qu’elle ne faisait plus depuis 2001 pour les titres d’origine. Mais tous les créanciers de l’Argentine n’ont pas participé à cet échange, certains préférant garder ces titres afin de pouvoir « négocier » en direct avec l’Argentine. Le fond Elliot Associates a ainsi refusé l’échange et bataille depuis lors pour se faire rembourser au nominal. En 2012, profitant de la présence dans un port du Ghana de la frégate Libertad, un voilier d’instruction de la marine argentine, Elliot a sollicité un juge local pour effectuer une saisie afin de forcer le gouvernement argentin à le rembourser. Après des mois de rétention en Afrique, la frégate a finalement pu rentrer en Argentine en janvier 2013 lorsque le Tribunal international du droit de la mer a décidé qu’en tant que bateau de guerre, la Libertad, tout comme les ambassades, ne pouvait être saisie. À côté de ces péripéties, les fonds comme Elliot ont obtenu en décembre 2011 du juge fédéral américain de première instance – décision confirmée en octobre 2012 par la cour d’appel du
La clause pari passu dans une restructuration de dette souveraine
La question posée au tribunal new yorkais agite les milieux spécialisés. Il s’agit, techniquement, de savoir comment doit fonctionner une clause pari passu dans une restructuration de dette souveraine. La Cour a considéré que les créanciers saisissant bénéficiaient d’un « ratable payment », c'est-à-dire que pour chaque paiement opéré par l’Argentine aux détenteurs de titres issus des restructurations, elle doit également honorer les détenteurs de titres d’origine d’un paiement équivalent. L’Argentine se trouve ainsi dans une situation perdant/perdant : si elle paye, tous les créanciers qui ont accepté des réductions peuvent réclamer le même traitement. Si elle ne paye pas, la justice de New York peut décréter l’existence d’un défaut et saisir les avoirs de la République d’Argentine aux États-Unis. Le cas est maintenant retourné au juge en première instance pour clarifier le sens exact de son injonction. Le tribunal devra rendre une décision en équité (et non en droit), ce qui lui donne une certaine latitude pour revenir sur la décision absurde prise en première instance et confirmée en appel. Le problème qui se pose au juge est le suivant : comment mettre sur le même pied (pari passu) des créanciers qui sont payés depuis 2005, quoique à 60 % de la valeur initiale, et d’autres qui ne sont pas payés du tout depuis 2001 ?
Grenade :nouveau cas de contestation judiciaire
Est apparu très récemment un nouveau cas de contestation judiciaire opposant des créanciers et un État souverain : celui de la Grenade. Cet État minuscule a fait l’objet d’une restructuration de sa dette en 2005 par laquelle les créanciers se sont vus offrir la remise de titres nouveaux en échange de
La situation atypique de la Grèce
L’autre cas auquel on pense est bien sûr celui de la Grèce. Mais la situation est ici différente de celle de l’Argentine et de Grenade. Pour une raison fondamentale : la Grèce n’est juridiquement toujours pas en défaut ! Elle a restructuré « volontairement » sa dette et elle continue de payer aussi bien la dette qui a fait l’objet de cette restructuration originale que celle qui était en dehors de cette dernière. Ainsi, en mai 2012, la Grèce a remboursé la totalité d’une échéance sans aucune décote. La stratégie de la Grèce est de continuer d’honorer sa dette et de ne pas être en défaut. Ceux qui ont apporté « volontairement » leurs titres à la procédure d’échange ne peuvent rien reprocher à la Grèce. Mais ceux qui ont été « forcés » par la mise en jeu des fameuses clauses
La nécessité de mettre en place un tribunal International des dettes souveraines
Dans toutes les restructurations de dettes souveraines, il manque un acteur, pourtant essentiel en procédure de faillite de droit commun, le juge. C’est lui qui ouvre la procédure, fixe le plan (de redressement ou de liquidation), permet aux créanciers nouveaux d’être protégés, etc. Rien de tel en matière de restructuration de dettes étatiques. Pourtant, l’idée de confier à un organisme ad hoc le soin de gérer les restructurations de dettes souveraines n’est pas nouvelle. Dès 1981, Oeshli considérait qu’un système de restructuration ordonnée de la dette publique serait plus efficace que l’absence de cadre institutionnel qui guide ces opérations. Un tribunal de la dette réellement impartial pourrait compenser les asymétries de pouvoir qui existent entre débiteurs et créanciers et qui permettent à ces derniers d’imposer des conditions souvent désastreuses pour les sociétés des pays débiteurs. En appliquant des critères autres que purement juridiques, mais aussi économiques, sociaux et culturels, le tribunal pourrait être décisionnaire sur un minimum de services sociaux qu’un pays doit garantir avant de payer les créanciers externes. Dans l’idée de certaines ONG, un tel tribunal serait même celui qui pourrait qualifier certaines dettes d’« odieuses » et par là même nulles, telles que celles contractées par des dictateurs pour réprimer leur propre
Dépasser le statu quo
Alors, doit-on se satisfaire du statu quo ? Bien évidemment, non. Il faut continuer à peser pour la création d’une instance internationale de gestion des crises des dettes souveraines, sans doute indépendamment du FMI et de la Banque Mondiale, jugés trop proches des grandes économies occidentales et ne bénéficiant pas d’une légitimité démocratique. Les travaux et débats en ce sens continuent. Ainsi, en octobre 2012, La Commission économique et financière des Nations unies s’est réunie pour étudier les moyens permettant de résoudre les crises de
