La responsabilité des banques centrales nationales cadrée par l’Union

Dans cette chronique, il n’est rare que nous évoquions la jurisprudence de la CJUE¹. Il est vrai que cette dernière est devenue une source essentielle au droit bancaire² comme au droit de la régulation bancaire. Avec la décision sélectionnée, nous en avons une nouvelle illustration.

Afin de remédier à une carence de la législation nationale qui ne prévoyait pas de règles procédurales spéciales concernant les actions en responsabilité pouvant être intentées par d’anciens titulaires d’instruments financiers supprimés par la Banque Centrale de Slovénie qui était chargée du redressement et de la résolution des banques slovènes avant la mise en place du mécanisme de résolution unique, le législateur slovène a adopté une loi établissant deux régimes de responsabilité alternatifs de la banque centrale nationale :

– le premier est un régime de responsabilité pour faute applicable lorsque la suppression d’un instrument financier ne constitue pas une mesure nécessaire afin d’éviter la faillite de la banque concernée et d’assurer la stabilité du système financier ou lorsque le principe selon lequel aucun créancier ne peut être plus désavantagé qu’en cas de faillite a été méconnu et, en toutes hypothèses, que la banque centrale nationale n’a pas agi avec la diligence requise ;

– le second est un régime de responsabilité sans faute permettant aux personnes physiques anciennement titulaires d’un instrument financier supprimé et dont les revenus annuels sont inférieurs à un certain seuil d’obtenir de la banque centrale nationale le paiement d’une indemnité financée au moyen de prélèvements sur ses réserves et, si nécessaire, d’un emprunt contracté auprès des autorités nationales.

Cette loi a été contestée par la Banque centrale de Slovénie devant la Cour constitutionnelle qui a posé plusieurs questions préjudicielles en interprétation à la Cour de justice.

Par les deux premières questions préjudicielles, la juridiction de renvoi demandait à la Cour si l’obligation faite à la Banque Centrale de Slovénie d’indemniser sur ses propres ressources les investisseurs de banques ayant fait l’objet d’une procédure de résolution ou de mesures de redressement prises par les pouvoirs publics constitue une violation de l’interdiction du financement monétaire des États membres prévue à l’article 123, § 1, TFUE.

Pour mémoire, cette disposition interdit à la BCE et aux banques centrales nationales d’accorder des « découverts ou tout autre type de crédit » aux institutions, organes ou organismes de l’Union, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques et aux autres organismes ou entreprises publics des États membres ainsi que d’acquérir directement, auprès d’eux, des instruments de leur dette. Cette interdiction est réaffirmée à l’article 21.1 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales (SEBC) et de la BCE.

À titre liminaire, la Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35.3 de ce protocole « la responsabilité des banques centrales nationales est déterminée en fonction de leur droit national respectif ». Il incombe donc à l’État membre de définir les conditions dans lesquelles la responsabilité de sa banque centrale nationale peut être engagée en raison de la mise en œuvre par celle-ci d’une mesure d’assainissement, lorsque cette banque centrale a été désignée comme étant l’autorité compétente en matière de redressement et de résolution des établissements de crédit. La Cour précise toutefois que, dans l’exercice de cette compétence, l’État membre est tenu de respecter le droit de l’Union, et notamment l’interdiction du financement monétaire.

Si l’engagement de la responsabilité d’une banque centrale nationale, sur ses fonds propres, dans l’exercice de sa mission de résolution ne saurait conduire à l’acquisition directe par celle-ci de la dette d’un organisme public, ni à accorder un découvert aux autorités ou aux organismes publics, la Cour considère toutefois qu’il pourrait être assimilé à l’octroi d’un « autre type de crédit » au sens de l’article 123, § 1, TFUE. En effet, l’article 1^er § 1, sous b), du règlement n° 3603/93 définit les termes « autre type de crédit » comme visant notamment « tout financement d’obligations du secteur public à l’égard des tiers »³. La Cour déclare ainsi qu’« il ne saurait être exclu que l’engagement de ladite responsabilité puisse être regardé comme entraînant le financement d’une obligation du secteur public à l’égard de tiers, au sens dudit article 1^er, paragraphe 1, sous b), ii), dans la mesure où celui-ci conduit la banque centrale nationale concernée à assumer des obligations à l’égard des tiers qui pourraient éventuellement incomber au secteur public ».

La Cour examine ensuite la compatibilité des deux régimes de responsabilité établis par la législation en cause avec l’interdiction du financement monétaire des États membres.

S’agissant du régime de responsabilité pour faute, la Cour estime que la mise en jeu de la responsabilité d’une banque centrale nationale en raison d’un manquement à l’obligation de diligence qui lui est imposée par le droit de l’État membre n’implique pas, en principe, un financement d’obligations du secteur public à l’égard des personnes envers lesquelles cette responsabilité est engagée. Elle indique cependant qu’« au regard du haut degré de complexité et d’urgence caractérisant la mise en œuvre de mesures d’assainissement (...), un tel régime de responsabilité ne saurait être appliqué aux dommages résultant de la mise en œuvre de ces mesures par une banque centrale nationale, sans exiger que la méconnaissance de l’obligation de diligence présente un caractère grave. Dans le cas contraire, cela conduirait, en réalité, à faire peser sur cette banque centrale l’essentiel des aléas financiers inhérents à cette mise en œuvre et, partant, imposerait à ladite banque centrale, en violation de l’interdiction du financement monétaire, d’assumer, à la place des autres autorités publiques de l’État membre concerné, le financement effectif d’obligations à l’égard de tiers pouvant découler des choix de politique économique opérés par ces autorités publiques. »

Il en résulte que l’interdiction du financement monétaire ne s’oppose pas à une législation nationale prévoyant qu’une banque centrale nationale est responsable, sur ses fonds propres, des dommages subis par d’anciens titulaires d’instruments financiers qu’elle a supprimés en application de mesures d’assainissement ordonnée par elle, en cas de méconnaissance de l’obligation de diligence qui lui incombe, pour autant qu’il s’agisse d’un manquement grave à cette obligation.

S’agissant du régime de responsabilité sans faute, la Cour souligne qu’il tend à assurer « en vue de réaliser un objectif d’ordre social, une indemnisation des conséquences inévitables des décisions prises par la banque centrale nationale en conformité avec les choix opérés par le législateur national dans la définition des fonctions de celle-ci ». Elle juge que s’« il est loisible au législateur national de garantir, dans le respect du droit de l’Union, une telle indemnisation, en vue d’éviter que les effets des politiques menées dans le but de garantir la stabilité du système financier n’imposent une charge excessive à des personnes physiques au revenu modeste, force est de constater qu’il institue ainsi une obligation de paiement qui trouve directement sa source dans des choix politiques effectués par ce législateur, et non dans la manière dont la banque centrale de l’État membre concerné exerce ses fonctions ainsi que dans les choix propres que cette dernière effectue dans ce cadre. Le versement, sur ses propres fonds, d’une telle indemnisation par la banque centrale nationale doit, dès lors, être regardé comme conduisant celle-ci à assumer, à la place des autres autorités publiques de l’État membre concerné, le financement d’obligations pesant sur le secteur public en application de la législation nationale de cet État membre. »

Un tel régime de responsabilité est incompatible avec l’interdiction d’un financement monétaire des États membres, puisque sa mise en œuvre implique le financement d’une obligation du secteur public à l’égard des personnes envers lesquelles cette responsabilité est engagée.

Par la troisième question préjudicielle, la juridiction de renvoi demandait à la Cour si le mécanisme de financement des indemnités versées par la banque centrale nationale en cas d’engagement de sa responsabilité est susceptible de porter atteinte au principe d’indépendance des banques centrales énoncé à l’article 130 TFUE et rappelé à l’article 7 du protocole sur le SEBC et la BCE. Ces dispositions interdisent, d’une part, à la BCE, aux banques centrales nationales et aux membres de leurs organes de décision de solliciter ou d’accepter des instructions, notamment des gouvernements des États membres et, d’autre part, à ces gouvernements de chercher à influencer les membres des organes de décision de la BCE et des banques centrales nationales dans l’accomplissement de leurs missions. L’indépendance des banques centrales a une portée institutionnelle, personnelle, fonctionnelle et financière.

La Cour insiste ainsi sur l’importance de garantir leur indépendance dans la gestion de leurs finances en vue de leur permettre de s’acquitter correctement et efficacement des missions de politiques monétaires qui leur sont confiées dans le cadre du SEBC.

Si la Cour considère que l’instauration par un État membre d’un régime de responsabilité de la banque centrale nationale pour les dommages causés dans l’exercice des missions qui lui sont confiées ne saurait, en tant que telle, être regardée comme incompatible avec le principe d’indépendance des banques centrales, elle précise que les règles nationales ne doivent pas placer « la banque centrale nationale concernée dans une situation compromettant, d’une quelconque manière, sa capacité à s’acquitter de manière indépendante d’une mission relevant du SEBC ».

En particulier, la Cour estime qu’« un prélèvement sur les réserves générales d’une banque centrale nationale d’un montant susceptible d’affecter sa capacité à remplir efficacement ses missions au titre du SEBC, combiné à une incapacité à reconstituer ces réserves de manière autonome, en raison d’une affectation systématique de l’ensemble de ses bénéfices au remboursement du préjudice qu’elle a causé, est de nature à placer cette banque centrale dans une situation de dépendance à l’égard des autorités politiques de l’État membre dont elle relève. En effet, dans un tel cas, en vue de disposer des fonds nécessaires pour mener à bien ses missions au titre du SEBC, ladite banque centrale sera contrainte de solliciter l’accord de ces autorités politiques afin d’obtenir un financement ou une recapitalisation. »

Il en va de même de l’obligation imposée à la banque centrale nationale de contracter un emprunt auprès des autorités publiques de l’État membre, lorsque ses réserves sont épuisées. Une telle obligation la place, en effet, « dans une situation dans laquelle elle doit, en vue de pouvoir remplir ses missions au titre du SEBC, négocier avec ces autorités publiques le montant d’un tel emprunt ainsi que les conditions auxquelles il est soumis ».

La législation nationale en cause est donc susceptible de porter atteinte au principe d’indépendance des banques centrales. Voilà qui est clair.