L’Europe face au besoin
de mutualisation financière

Afin d’améliorer les échanges au sein du grand marché, l’intégration monétaire a, dans un premier temps, ciblé la convergence des taux de change vers la fixité, avant, faute d’y parvenir de façon pérenne, de substituer une monnaie unique aux monnaies nationales et de n’être plus contrainte par une impossible stabilité des taux de change. Mais la stabilité monétaire de la zone euro ne garantissait pas celle de son système bancaire, fragilisé par une importante détention de titres de la dette souveraine d’États membres devenus peu solvables et par d’autres actifs de plus en plus risqués.

La crise financière de 2008 et les tensions géopolitiques actuelles ont révélé cette fragilité et les défaillances bancaires pouvant en résulter. Ces signes pourraient contraindre les États à venir en aide aux établissements en difficulté, au prix d’une hausse de leur propre endettement. D’où la nécessité de rompre le cycle infernal entre risques bancaires et risques souverains par l’instauration, en 2014, de l’Union bancaire.

Toutes les crises à l’échelle mondiale, notamment depuis 1929, révèlent la vulnérabilité de nos systèmes financiers – intensifiée par la mondialisation, ou « interpénétration » de nos économies, doublée d’une forte croissance des fusions-acquisitions bancaires transfrontalières. Cette interdépendance croissante favorise la propagation des difficultés financières, à l’échelle des États comme des entreprises.

Si l’euro a créé la stabilité monétaire pour les pays dotés d’une monnaie unique, il accroît le risque de contagion entre ses marchés, plus étroitement liés, sur lesquels interviennent des banques aux relations plus imbriquées.

La crise financière de 2008, la crise sanitaire de 2020 et le conflit géopolitique lié à la guerre en Ukraine témoignent de ces effets de contagion, lesquels accentuent des difficultés économiques et sociales qui nécessiteraient des politiques de soutien et de relance, augmentant l’endettement des États. Au second semestre 2022, en dépit d’une légère réduction sur un an, celui-ci atteignait encore une moyenne de 94 % du Produit intérieur brut (PIB) de la zone euro, avec 188,1 % en Grèce, 150,2 % en Italie, 123,4 % au Portugal, 113 % en France. La crainte que, dans une telle situation, les financements publics soient contraints de secourir les banques en grande difficulté justifiait la mise en place de cette Union bancaire, pour veiller à la solvabilité des banques mais aussi à la soutenabilité des dettes publiques.

Rappelons que l’Union bancaire comprend tous les pays de la zone euro ainsi que ceux qui n’en font pas partie mais ont instauré une étroite coopération avec la Banque Centrale Européenne (BCE). Elle repose sur trois mécanismes :

– le « mécanisme de surveillance (ou supervision) unique », confié à un comité ad hoc de la BCE. Sur la base de règles communément acceptées, il examine le fonctionnement des banques détenant plus de 30 milliards d’euros d’actifs ou possédant un volume de titres supérieur à 20 % du PIB national. Sont concernés, fin décembre 2022, 113 établissements détenant 82 % du total des actifs bancaires des pays participants. Cette mission de surveillance n’exclut pas celle des régulateurs nationaux, avec lesquels elle coopère étroitement pour les autres établissements de plus petite taille ;

– le « mécanisme de résolution unique », qui engage une procédure de résolution à l’encontre de tout établissement jugé défaillant. Celle-ci déclenche l’intervention du Fonds de résolution unique, en vue d’éviter une faillite, après contribution préalable des actionnaires, créanciers et titulaires de dépôts supérieurs à 100 000 euros et dans le seul cas où le solde déficitaire est supérieur à 8 % de l’endettement. Ce Fonds de résolution est alimenté par la contribution des banques en relevant, en fonction de leur taille et du niveau de risques qu’elles encourent, soit 2 896 établissements en 2022. Le montant de ses ressources devrait atteindre environ 80 milliards d’euros au 31 décembre 2023. Précisons néanmoins que la procédure de résolution doit rester exceptionnelle et n’intervenir que si l’on considère qu’elle est plus bénéfique pour la stabilité financière qu’une procédure collective de liquidation ;

– le « mécanisme européen de garantie des dépôts », indispensable pour éviter des retraits massifs en cas de difficulté et pour dédommager les déposants en cas de liquidation. La généralisation d’une garantie minimale des dépôts de 100 000 euros par banque a été actée, mais son financement est loin d’être mutualisé à l’échelle communautaire – soit environ 70 milliards d’euros.

Les accords de Bâle ont pour objectif de s’assurer que les établissements bancaires ont suffisamment de capital pour respecter leurs engagements et absorber leurs pertes éventuelles. Cela nécessite la fixation de standards de contrôle prudentiel, la diffusion de meilleures pratiques bancaires ainsi qu’une coopération internationale en matière de supervision. Trois accords ont été conclus à ce jour. Bâle 1 (1988) instaure le ratio Cooke, lequel impose aux banques la détention d’un minimum de fonds propres par rapport aux risques encourus. Bâle 2 (2005) introduit le ratio McDonough, qui élargit le concept de risques bancaires en distinguant les risques de crédit, de marché et opérationnels. Bâle 3 (2010) améliore les accords précédents en renforçant la protection contre les risques d’insolvabilité bancaire et en y ajoutant les risques systémiques et contracycliques.

Mais l’application de ces accords peut être vidée de sens lors de leur transposition dans le droit national. Elle se heurte aussi à une moindre homogénéité entre les systèmes nationaux de supervision que dans l’Union bancaire, qui bénéficie de règles communes de surveillance pour les 113 plus grandes banques.

Ainsi l’Union bancaire renforce les accords de Bâle pour les sept pays de l’Union européenne (UE) faisant partie des vingt-huit engagés par ces accords, étant entendu qu’elle ne se limite pas à s’assurer de la solvabilité des banques ; elle va bien au-delà, en faisant face à leur éventuelle défaillance.

La mutualisation financière consiste à répartir solidairement les coûts engendrés par un sinistre, un emprunt ou un financement entre plusieurs agents soumis à un même risque. Cette pratique est celle de toute assurance face aux risques concernant votre santé, votre habitation, votre véhicule, votre responsabilité civile. Elle anticipe un partage des risques qu’elle couvre de sorte qu’ils se compensent entre eux. Sous l’angle comptable, l’encaissement des primes doit couvrir intégralement l’ensemble des dépenses d’indemnisation, conformément au théorème de la valeur actuarielle.

Le partage de l’emprunt entre États rend possible une péréquation des taux d’emprunt nationaux au profit des États financièrement plus vulnérables. Contrairement à la mutualisation de la dette, celle de l’emprunt peut surmonter les réticences. En témoigne l’accord du 21 juillet 2020 entre les États, la Commission et le Parlement de l’UE. Soit un emprunt de 750 milliards d’euros devant aider au financement de la relance des 27.

Alors qu’une mutualisation communautaire de la dette n’est pas prévue par les traités européens – elle nécessiterait un transfert de responsabilité budgétaire des États à l’Union –, celle des fonds de l’Union bancaire ne pose aucun problème institutionnel, bien qu’elle reste inachevée.

Si la mutualisation des financements du Fonds de résolution est pratiquement finalisée, il n’en est pas de même de l’harmonisation des moyens pour détecter, tester et affronter les différents risques encourus et pour utiliser de façon efficiente les ressources à mettre en œuvre en cas de défaillance avérée, ces ressources ne devant pas pour autant maintenir artificiellement certains établissements finalement appelés à sortir du marché.

Si le financement du Fonds de garantie des dépôts de 70 milliards d’euros reste national et si le principe de sa mutualisation est hélas écarté, depuis 2022, l’adaptation et l’harmonisation des règles régissant l’utilisation de financements toujours nationaux ainsi que les conditions d’accès à la résolution et la création d’une autorité unique, demandées par le Conseil, sont toujours en attente.

L’insuffisance de cette mutualisation et des moyens pour la mettre en pratique s’explique par des préoccupations étatiques souvent plus nationales que communautaires, par des contributions bancaires davantage assimilées à des taxes qu’à des assurances contre des risques auxquels tout établissement est pourtant susceptible de se trouver exposé. Elle peut encore s’expliquer par des comportements de moins en moins solidaires, conséquence de la rationalité scientifique qui imprègne nos sociétés et qui tend à donner du monde une vision mécanique excluant toute valeur de solidarité.

La mutualisation d’un Fonds de résolution de 80 milliards d’euros constitue une avancée considérable pour l’Union bancaire. Ce Fonds n’est intervenu à ce jour qu’à deux reprises : pour le Banco Popular en Espagne en 2017, pour Sberbank Europe AG en Autriche en 2022. Mais ce montant de 80 milliards peut devenir très insuffisant face à de nouveaux risques relevant de la cybernétique, des cryptomonnaies, des changements climatiques – et surtout de l’aggravation du conflit avec la Russie, la Chine ou d’autres pays. À court terme, déjà, la BCE prévoit de prochaines défaillances des banques provenant d’une augmentation brutale du montant des créances douteuses, et ce en dépit de la consolidation de leurs provisions.

Pour y faire face, la zone euro a obtenu en juin 2019 que le Mécanisme européen de stabilité (MES) soit autorisé à venir, si besoin, en aide au Fonds de résolution, grâce à l’ouverture d’une ligne de crédit spéciale de 68 milliards renforçant son filet de sécurité. Rappelons que le MES, créé le 1^er juillet 2012, est une institution financière internationale totalement autonome, attachée à la zone euro, qui peut lever des fonds sur les marchés pour un montant maximal de 750 milliards d’euros afin de prêter aux États membres à de multiples fins, notamment pour les aider à recapitaliser des banques au bord de la faillite.

Quant au système de garantie des dépôts, dont une plus grande efficacité est en attente des mesures demandées, on ne peut exclure qu’il ne puisse bénéficier à terme, comme le Fonds de résolution, de la ligne de crédit dont dispose le MES, ligne jusqu’à présent non utilisée.

Si le besoin de sécurité bancaire, sous la pression des conflits géopolitiques actuels, est de plus en plus ressenti, celui de solidarité ou mutualisation financière européenne l’est beaucoup moins, surtout à des fins d’harmonisation et de transparence des réglementations nationales. Il ne peut y avoir, en toute logique, une véritable Union bancaire – complément indispensable de l’Union monétaire – tant que subsiste une forte segmentation des réglementations nationales.

Dans une UE où les économies se veulent économiquement et financièrement de plus en plus intégrées, une gestion solidaire et harmonieuse des interdépendances nous protège des dépendances peu sécurisantes.