Depuis plusieurs années, le développement transnational des fusions-acquisitions, des prises de participations et des placements financiers entre établissements bancaires a créé leur plus ou moins grande interdépendance. Une interdépendance accrue, dans l'espace européen, par l'ouverture à la concurrence au sein d'un grand marché bancaire (Directive du 12 décembre 1989) et d'un grand marché des établissements financiers (Directive sur les services d'investissement du 10 mai 1993). Cette ouverture ou intégration des marchés, suivie de l'avènement de l'euro au 1er janvier 1999, facilite et, dès lors, intensifie les transactions, elles-mêmes vecteurs de transmission des difficultés et des crises financières.
La crise de la zone euro de 2008 concrétise cette situation qui a parfois contraint les États à financièrement secourir des banques au prix d'une augmentation de l'endettement public.
Pour éviter qu'un tel scénario ne se reproduise à plus ou moins grande échelle, les pays de l'Eurosystème se sont accordés sur la création de l'Union bancaire, laquelle reste ouverte à la participation des autres pays européens. Adoptée par le Parlement de Strasbourg le 15 avril 2014, cette entité a pour mission de briser le lien circulaire entre dette bancaire et dette souveraine pour la stabilité de la zone euro.
I. L’urgence d’une Union bancaire plus forte depuis la pandémie
La crise de la zone euro de 2008 a fait prendre conscience de la nécessité de prévenir les risques de défaillances bancaires, de gérer les établissements pouvant y succomber et d'éviter l'augmentation de l'endettement public résultant du secours financier des États. Pour parvenir à ces objectifs, l'Union bancaire a été créée en 2014. Elle s'appuie sur trois piliers.
Une plus grande protection financière pour les banques et les États
Le premier correspond au « Mécanisme de supervision unique », adossé à la BCE. Il a pour mission de détecter les banques fragiles sur la base d'un échantillonnage actuellement composé d'environ cent vingt banques, retenues comme les plus importantes de la zone euro et qui totalisent à elles seules 85 % du total des actifs du secteur bancaire. Est d'abord vérifié leur respect de l'ensemble des actes juridiques auxquels elles doivent se conformer, par exemple la transposition des règles prudentielles de Bâle III dans la législation européenne. Puis un examen approfondi de la qualité de leurs actifs est mené avant de les soumettre à un test de résistance évaluant leurs réactions à divers chocs. En 2014, à la suite d'une toute première évaluation, le mécanisme de supervision avait détecté vingt-cinq banques fragiles contre une douzaine en 2019. Précisons que les multiples autres banques ne sont pas exemptes des procédures de supervision qui, pour elles, sont le fait des autorités nationales de régulation.
Le deuxième pilier est le « Mécanisme de résolution unique », étroitement lié à son Fonds de résolution unique (FRU). Il est amené à prendre la décision d'engager une procédure de résolution pour tout établissement jugé défaillant en même temps que systémique, c'est-à-dire dont les difficultés ne pourraient que se propager à d'autres, selon un processus cumulatif. Le fonds de résolution doit ensuite intervenir pour sauver financièrement la banque en manque, mais après contribution préalable de ses actionnaires, créanciers et titulaires de dépôts supérieurs à 100 000 euros et pour un solde déficitaire supérieur à 8 % du total de l'endettement. Ce fonds provisionné par les banques relevant de l'Union bancaire devrait disposer d'une somme de 55 milliards d'euros d'ici 2024. Cette somme pouvant se révéler insuffisante face à l'importance des défaillances bancaires, les États ont décidé en décembre 2015 d'apporter au fonds de résolution, en cas de besoin, des financements relais correspondant à de nouvelles lignes budgétaires.
Le Système européen de garantie des dépôts constitue le troisième pilier, toujours en attente, de l'Union bancaire. Jusqu'à présent, la garantie des dépôts bancaires relève des législations nationales. En France, par exemple, tous les dépôts sont garantis à hauteur de 100 000 euros. Si de nombreux pays ont désormais adopté cette règle, il faudra attendre au mieux 2 024 pour que la garantie soit confirmée par le Fonds de résolution unique.
Un fonds de résolution insuffisant dans un contexte financièrement fragile
La dégradation de la situation financière européenne amorcée par la crise de 2008 et accentuée par les effets actuels et futurs de celle du Covid 19 peut provoquer de nouvelles crises bancaires auxquelles les 55 milliards d'euros du Fonds de résolution attendus en 2024 ne pourront faire face.
Selon une estimation de la BCE, les créances douteuses détenues par les banques de la zone euro, qui atteignaient déjà un montant de 600 milliards d'euros en 2019, pourraient plus que doubler pour s'élever à 1 400 milliards en 2021, compte tenu des nombreuses défaillances d'entreprises attendues. Le président du Conseil de surveillance de la BCE propose que l'Union européenne dispose d'une « bad bank » où les banques pourraient transférer leurs créances douteuses. La Commission européenne a publié le 16 décembre un nouveau dispositif pour faciliter la cession de Non Performing Loans
À l'exemple des banques américaines – dont les trois plus grandes ont mis de côté près de 28 milliards de dollars pour parer à une vague d'impayés et de faillites –, les banques européennes ont constitué d'importantes réserves en capital afin de pallier les éventuels défauts de paiement de leurs clients et de constituer de grosses provisions.
Observons cependant qu'en dépit de la constitution de ces importants filets de sécurité, et du fait qu'un certain nombre de créances douteuses puisse donner lieu à paiements même différés, le risque de multiples défaillances bancaires nécessitant le secours financier des États reste très élevé.
II. L’indispensable recours au Mécanisme européen de stabilité
Le Mécanisme européen de stabilité (MES) a pour mission la gestion des crises financières dans la zone euro. Il est né le 1er juillet 2012 de la fusion du Fonds européen de stabilité financière, créé par les vingt-sept États membres le 5 mai 2010, et du Mécanisme européen de stabilité financière, créé par les seuls pays de la zone euro le 5 janvier 2011. Ces deux entités avaient pour mission de faire face à la crise de la dette sur la base de financements levés sur les marchés.
Un financement complémentaire conforme à sa mission
Le MES n'est pas une entité relevant de l'Union européenne mais une institution financière internationale totalement autonome, qui peut lever des fonds sur les marchés pour un montant maximal de 750 milliards d'euros afin de prêter assistance aux États de la zone en ayant besoin pour de multiples raisons : ce peut être pour alléger leurs emprunts ou en renforcer les garanties, pour réduire les charges financières de leurs dettes, pour soutenir leur marché boursier primaire (celui où sont introduits les titres) et/ou secondaire (celui où sont échangés les titres) ; ce peut être encore pour les aider à recapitaliser leurs établissements bancaires pour qu'ils échappent à une faillite, nécessitant en dernier ressort le secours financier de l'État. Cet objectif de sauvetage bancaire est commun au Fonds de résolution unique de l'Union bancaire.
Précisons toutefois que l'octroi des aides du Mécanisme européen de stabilité est conditionné par le respect, de la part des États membres qui en bénéficient, de règles et normes macroéconomiques relevant du pacte budgétaire lié au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), lesquelles engagent depuis mars 2012 tous les États de l'Union européenne, à l'exception du Royaume-Uni et de la République tchèque.
Un cheminement décisionnel difficile mais abouti
Les dix-neuf États membres de la zone s'étaient accordés en juin 2019 pour une réforme du MES, l'autorisant, en cas de besoin, à venir directement en renfort du Fonds de résolution unique de l'Union bancaire. Mais la validation de cet accord était entre autres conditionnée (sous la pression de l'Allemagne, des Pays-Bas, de l'Autriche et de la Finlande) à l'acceptation que des détenteurs d'obligations souveraines d'un État appelé à restructurer sa dette puissent abandonner leurs créances afin de bénéficier des aides attendues. Le refus de cette condition par l'Italie, face au risque d'une dépréciation de ses obligations souveraines, a bloqué la validation de l'accord attendu.
Constatons néanmoins que les craintes sanitaires, politiques, économiques et sociales engendrées par la pandémie ont conduit les acteurs nationaux à montrer plus de souplesse et à rechercher plus de cohésion (la crainte d'une revanche de l'Allemagne avait déjà conduit l'Europe de l'après-guerre à jeter les bases d'une cohésion à travers la CECA). Ainsi, les normes du pacte de croissance et de stabilité ont été appliquées ces derniers temps avec moins de rigueur pour être, à juste titre, actuellement suspendues. Les créances douteuses détenues en grand nombre par les banques italiennes ont progressivement été perçues comme étant moins risquées et en nombre plus réduit. Le fonds de résolution de l'Union bancaire n'aura plus à attendre 2024, comme initialement prévu, pour bénéficier de la ligne de crédit du MES de 55 milliards d'euros, l'échéance ayant été avancée à 2022. Le principe de mutualisation des emprunts jusqu'alors farouchement refusé par l'Allemagne – à l'exception de ceux du MES – vient d'être miraculeusement et officiellement accepté par ce même pays et les vingt-six autres, le 21 juillet 2020, lors de la signature du plan de relance pour l'Europe. En matière industrielle, Berlin, après avoir pris conscience durant la pandémie de la vulnérabilité de l'Europe face à la Chine et aux États-Unis, vient d'accepter le principe de l'interventionnisme communautaire, soutenu par Paris pour relever le défi.
Cette avancée du processus décisionnel illustre le passage d'une approche normative à une approche positive (ou pragmatique) expliquant le succès de l'accord du 30 novembre 2020 autorisant le MES à apporter une contribution de 55 milliards d'euros au FRU, laquelle s'ajoute à sa contribution actuelle d'un même montant, afin que le FRU puisse intervenir plus efficacement en cas de faillites bancaires, à hauteur de 110 milliards. Mais il reste à ce jour à mettre en place un système européen commun de garantie des dépôts, qui serait géré par le fonds de résolution unique de l'Union bancaire, de sorte que la confiance dans les avoirs déposés en banque soit la même pour toute la zone. L'Allemagne semble avoir donné des signes d'ouverture quant à la concrétisation de ce troisième pilier.
Une autre victoire de la mutualisation des financements pour la stabilisation de la zone euro
Dans un monde où les interdépendances économiques et financières s'imposent et dans une Europe où l'on s'efforce de les organiser, la solidarité dont témoignent les pratiques de mutualisation s'impose. Jusqu'alors limitée au financement du MES, cette mutualisation vient de prendre de l'ampleur avec le récent plan européen de relance de 750 milliards d'euros.
Le besoin de solidarité financière est étroitement lié à celui de solidarité politique, indispensable à la stabilité de l'Union et à sa capacité d'échapper au conflit géopolitique actuel entre la Chine et les États-Unis. Mais la rationalité scientifique dont nos sociétés sont imprégnées tend à donner du monde une vision mécanique créant une rupture entre politique et éthique.
Achevé de rédiger en janvier 2021.
