La mise en œuvre dans l’Union européenne (UE) de la dernière mouture des accords de Bâle 3 est en cours de finalisation par les législateurs européens. Il y a tout juste deux ans, le 27 octobre 2021, la Commission européenne publiait sa proposition de règlement CRR 3 (Capital Requirements Regulation 3) et de directive CRD 6 (Capital Requirements Directive 6) regroupés sous le nom de « paquet bancaire » visant à mettre en œuvre dans l’UE le dernier volet des accords de Bâle 3 publié en 2017 par le Comité de Bâle.
Le Conseil de l’UE – représentant les 27 États membres – et le Parlement européen ont chacun amendé la proposition de la Commission et adopté leurs positions respectives en novembre 2022 et en février 2023. À l’issue d’une phase de trilogue de quatre mois entre les trois instances, les législateurs européens se réjouissent aujourd’hui d’avoir trouvé un accord sur le texte final au mois de juin.
Ce calendrier devrait permettre une publication du texte final dans le Journal Officiel de l’UE en 2024 et une entrée en application des nouvelles règles en 2025, sans délai par rapport à la date initialement prévue, et sous condition de confirmation par les législateurs.
Le Royaume-Uni a récemment annoncé un report de six mois pour l’entrée en application des règles, à juillet 2025. Les États-Unis sont en phase de consultation de l’industrie sur leur projet de réforme et visent aussi une entrée en application des règles en juillet 2025 au plus tôt.
Le parachèvement de plus de dix ans de réformes
Le paquet bancaire met en œuvre le deuxième volet de Bâle 3 et vient ainsi compléter plusieurs années de réformes prudentielles.
Les accords internationaux de Bâle 3 constituent la réponse du Comité de Bâle à la crise financière mondiale de 2008 pour édicter des règles de prudence visant à renforcer la solidité du système financier mondial et en limiter les risques.
Ces principes bâlois sont mis en œuvre dans l’UE par deux textes, le règlement CRR et la directive CRD qui ont été adoptés en 2013 et amendés à plusieurs reprises pour suivre les évolutions successives des accords de Bâle 3. Le premier volet de Bâle 3 a porté en particulier sur le renforcement du niveau et de la qualité des fonds propres, l’introduction de ratios de levier et de liquidité, et des obligations de publication des banques.
Grâce à cette première série de réformes mises en œuvre dans l’UE, les banques européennes ont gagné en résilience face aux chocs économiques. Entre fin 2009 et fin juin 2021, le ratio des fonds propres de meilleure qualité (Common Equity Tier 1 ou CET1) des banques européennes a ainsi presque doublé, passant de 8,5 %1 à 15,8 %2.
Comme présenté de manière détaillée dans le dossier de Revue Banque d’août 2022, le deuxième et dernier volet de Bâle 3 mis en œuvre dans le règlement CRR3 vise plus particulièrement à accroître la transparence et la comparabilité du calcul des exigences en fonds propres, afin de restaurer la confiance dans les modèles internes, au demeurant très utilisés par les banques européennes.
C’est notamment le rôle du nouveau « plancher de capital » (l’output floor) qui s’appliquera aux banques utilisant des modèles internes pour le calcul de leurs exigences de capital. Cette mesure permettra de réduire la possible sous-estimation des risques et la variabilité des exigences en capital issues de l’utilisation des modèles internes. L’accent est également mis sur les approches dites « standards » de calcul des exigences en capital, qui sont revues et affinées, pour mieux refléter les risques.
L’application de l’output floor se fera progressivement, sur une période de cinq ans, afin d’éviter une hausse soudaine des exigences en capital et de laisser le temps aux banques de s’y adapter. Des « dispositions transitoires » sont également prévues pour refléter les spécificités de l’économie européenne. C’est notamment le cas pour les prêts immobiliers à faible risque et les prêts aux entreprises non notées, qui se verront appliquer des pondérations temporairement abaissées pour le calcul de l’output floor. Ces dispositions sont vouées à rester temporaires, jusqu’à la pleine application des règles.
Au-delà du calcul des exigences en capital, le paquet bancaire vient aussi amender la directive CRD (CRD 6), avec de nouvelles exigences en matière de mesure et de suivi des risques environnementaux, demandant aux banques d’avoir des dispositifs de gouvernance et des plans de transition concrets. Un renforcement des pouvoirs des superviseurs et de nouvelles règles gouvernant les activités des succursales des banques de pays tiers sont aussi introduits. Les faillites de banques de pays tiers récemment observées (e.g. SVB et d’autres banques aux États-Unis, Credit Suisse) ont démontré l’importance et la pertinence de ce futur cadre.
Les négociations finales entre les trois instances législatives européennes se sont concentrées sur les sujets centraux pour le Conseil et le Parlement européen, notamment le niveau d’application de l’output floor, la question des succursales de banques de pays tiers, ou encore la prise en compte des risques environnementaux et sociaux.
Pour autant, l’accord sur le texte final trouvé au mois de juin dernier maintient l’équilibre initial de la proposition législative de la Commission, entre transposition fidèle de Bâle 3 et prise en compte des spécificités de l’économie européenne.
Des exigences de fonds propres stabilisées
Comme énoncé au moment de la publication de la proposition législative, il s’agit d’une réforme qui ne devrait pas augmenter de manière significative les exigences en fonds propres.
L’objectif premier de la réforme n’est en effet pas d’augmenter de manière significative les exigences de fonds propres (ce qui a été poursuivi par les volets précédents), mais bien de limiter la variabilité des exigences en capitaux issue des modèles internes d’une part et l’écart entre modèles internes et approches standards d’autre part.
Une analyse détaillée de l’impact de la réforme est produite périodiquement par l’Autorité bancaire européenne (EBA) sur la base de la proposition législative. La toute dernière analyse publiée en 20233 montre des résultats intéressants.
En premier lieu, comme annoncé dès la publication de la proposition législative, l’impact global de la réforme devrait rester en dessous des 10 % d’augmentation d’exigences en capital, avec toutefois un impact plus important pour les grandes banques, plus fortement utilisatrices des modèles internes.
Ensuite, l’analyse de l’EBA montre que les banques de l’UE ont déjà le niveau de fonds propres demandé pour se conformer au nouveau cadre. D’ici à 2028, les banques n’auront besoin que de 0,6 milliard d’euros de capital supplémentaire par rapport au niveau actuel, ce qui n’est point significatif par rapport à la taille du système bancaire européen.
L’analyse de l’EBA mesure aussi l’impact des dispositions transitoires spécifiques mentionnées plus haut. Alors que ces mesures auraient pu diminuer temporairement l’impact de la réforme, elles seront compensées dans la pratique par le ratio de levier, qui contraint le bilan des banques, pour éviter un levier excessif.
Au-delà de l’UE, un enjeu international
Les accords de Bâle 3 ont été conçus et approuvés par le Comité de Bâle réunissant les superviseurs de 28 pays. Il est donc primordial que les pays membres du Comité respectent leurs engagements. Un niveau de réglementation homogène entre les différents pays est nécessaire, en premier lieu pour faire face aux enjeux systémiques du secteur bancaire, mais aussi pour s’assurer que certains acteurs ne sont pas avantagés par rapport à d’autres.
Comme indiqué plus haut, le Royaume-Uni et les États-Unis ont publié leurs projets de mise en œuvre de Bâle 3 respectivement en novembre 2022 et en août 2023, pour une entrée en application qui ne se fera vraisemblablement pas avant mi-2025.
Bien qu’il soit encore trop tôt pour établir une comparaison détaillée, il est possible d’entrevoir certaines différences importantes entre les projets de réformes de l’UE et des États-Unis. L’UE a fait le choix de transposer fidèlement les règles de Bâle 3, tout en les adaptant de manière temporaire. Les États-Unis semblent avoir fait des choix plus marqués, par exemple en interdisant totalement l’utilisation des modèles internes pour le risque de crédit. Sur ce point et sur d’autres aspects ciblés, la proposition américaine semble plus stricte que Bâle 3. Néanmoins, elle pourrait en dévier sur d’autres aspects, tels que les exigences en capital pour risque de marché. À cet égard, l’UE a préservé une certaine flexibilité et des possibilités d’adaptation, qui permettront de modifier les exigences liées au risque de marché, si cela s’avère nécessaire pour le maintien du level playing field.
Il sera primordial d’analyser finement, en temps voulu, les différences de réglementation et leurs conséquences sur les activités bancaires.
Le maintien des modèles internes et l’application de l’output floor constituent un choix cohérent pour l’UE, après les efforts et les ressources engagées par les législateurs et les superviseurs européens pour surveiller, corriger et harmoniser les modèles internes. Ils sont un outil de mesure sensible aux risques qu’il était important de préserver.
Un autre point central de cette réforme est que l’UE continuera d’appliquer l’ensemble des règles prudentielles bâloises à ses près de 5 000 établissements bancaires présents dans les 27 États membres. Il s’agit d’un niveau de prudence et de conservatisme supplémentaire par rapport au standard bâlois qui est loin d’être négligeable dans un contexte où nous avons observé au mois de mars 2023 la faillite de banques américaines qui n’étaient pas soumises aux mêmes exigences réglementaires que les banques européennes.
L’UE finalise enfin la transposition des règles Bâle 3 en Europe. S’ensuivra une longue phase de mise en œuvre ainsi que des travaux importants pour préciser les nouvelles règles, au travers de nombreux standards techniques à venir, qui seront préparés par l’EBA. Des rapports d’évaluation et d’impacts permettront de savoir si le nouveau cadre est approprié et bien calibré. Il sera aussi temps de se tourner davantage sur les risques liés à la finance non bancaire, dont les liens avec le secteur bancaire et les activités risquées doivent retenir toute l’attention des législateurs et des superviseurs.
