1. L’arrêt rendu par la Cour de Justice le 4 mai 2023 concerne la mise en œuvre de la surveillance prudentielle des établissements, confiée à la Banque Centrale Européenne (BCE) depuis l’avènement de l’Union bancaire2. Au-delà des questions très techniques qu’il comporte – et qui ne seront que brièvement mentionnées – l’arrêt soulève, selon les termes de l’Avocat général, « une question d’ordre systémique et constitutionnel : le niveau de contrôle exercé par le juge de l’Union dans le cadre de l’appréciation de la légalité des décisions administratives adoptées par d’autres institutions, lorsque celles-ci jouissent d’une marge d’appréciation »3. Cette question se pose de manière récurrente dans le cadre de la surveillance et de la régulation des activités bancaires4.
2. L’arrêt constitue le prolongement d’un bras de fer engagé entre les grandes banques françaises et la BCE au sujet du calcul du ratio de levier, qui vise à s’assurer de la solidité financière des établissements en leur imposant de disposer d’un pourcentage de fonds propres au regard de leur exposition. Les principaux établissements de crédit français avaient demandé à la Banque centrale européenne que soient exclues du calcul du ratio de levier les expositions sur la Caisse des dépôts et consignations (CDC) résultant des dépôts effectués sur plusieurs livrets d’épargne, qui doivent, selon la réglementation française applicable, être obligatoirement transférés à la CDC. Le 24 août 2016, la BCE avait refusé de les exclure. Ces décisions de la BCE avaient été contestées avec succès devant le Tribunal de l’Union européenne qui les avait annulées5. Ce contrôle juridictionnel avait été salué par certains commentateurs avisés, comme une illustration de « l’effectivité du contrôle effectué par le juge européen [...] sur les décisions prises par les autorités du secteur bancaire et financier 6 ». À la suite de ces annulations, la BCE a, par une décision du 24 août 2019, exclu du calcul du ratio de levier les expositions sur la CDC, sauf pour le Crédit Lyonnais qui a été uniquement autorisé à en exclure 66 %. L’établissement a alors engagé avec succès un recours en annulation à l’encontre de cette seconde décision de la BCE devant le Tribunal de l’Union européenne. Celui-ci a en effet estimé que la décision comportait des erreurs manifestes d’appréciation de la BCE. Le Tribunal est ici désavoué par la Cour de Justice, qui considère qu’il a outrepassé les limites de son contrôle juridictionnel en substituant sa propre appréciation à celle de la BCE. Cet arrêt revient ainsi sur l’étendue du contrôle juridictionnel lorsque l’auteur de l’acte dispose d’un large pouvoir d’appréciation. La question est importante car elle impose aux juges de trouver un juste équilibre entre l’efficacité de la politique – en l’espèce la politique économique et monétaire – de l’Union et les droits des justiciables, qui doivent pouvoir être assurés de la légitimité des processus décisionnels des institutions de l’Union européenne et bénéficier d’un droit à un recours effectif.
3. Quel doit être l’intensité du contrôle juridictionnel lorsque l’institution dispose d’une marge d’appréciation ? Il s’agit en l’espèce d’un contrôle restreint lorsque les institutions de l’Union disposent d’un certain pouvoir discrétionnaire, qu’il soit politique ou technique. Comme le relève la Cour, le contrôle juridictionnel ne doit pas conduire les juges à substituer leur propre appréciation à celle de la BCE, mais seulement vérifier que la décision ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et qu’elle n’est entachée d’aucune erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir7. En l’espèce, le Tribunal avait annulé la décision de la BCE au motif qu’elle n’avait pas pris en compte les caractéristiques de l’épargne réglementée. C’est pour cette raison que la BCE reproche au Tribunal d’être allé au-delà d’un simple contrôle de légalité, en procédant à un contrôle autonome de la situation en cause, et en substituant sa propre appréciation à celle de la BCE. La Cour de Justice, suivant le raisonnement de la BCE, estime que le Tribunal ne s’est pas limité à contrôler l’erreur manifeste d’appréciation et précise aussi que la charge de la preuve de l’erreur manifeste reposait sur le Crédit Lyonnais. Les conclusions de l’Avocat général, qui prônait l’annulation de l’arrêt du Tribunal, affirment pourtant que la décision de la BCE « n’est certainement pas un modèle de clarté ni de précision »8. Mais il considère aussi qu’une rigueur excessive de la BCE est beaucoup moins grave qu’une clémence excessive au regard des objectifs fondamentaux poursuivis par la réglementation de l’Union, à savoir éviter de nouvelles crises financières et assurer la solidité et la stabilité des établissements financiers en limitant leur levier. Cette décision illustre une fois de plus les très importants pouvoirs de la BCE en matière de surveillance prudentielle, dont les décisions sont difficiles à contester quand bien même elles ne seraient pas à l’abri de toute critique. n
