1. Faits, procédure et solution. Si les recours contre les décisions prises par l’Autorité des marchés financiers (AMF) relevant de la compétence du juge judiciaire n’ont en principe pas d’effet suspensif, le juge peut en décider autrement et ordonner un sursis à exécution à condition cependant que l’exécution de la décision contestée soit « susceptible d’entraîner des conséquences manifestement excessives »2.
La règle, aujourd’hui énoncée à l’article L. 621-30 alinéa 1er du Code monétaire et financier (CMF), s’appliquait déjà aux décisions prises par la Commission des opérations de bourse (COB) et par le Conseil des marchés financiers (CMF). Le critère, qui vaut aussi pour les décisions prises par l’Autorité de la concurrence3, est inspiré de celui retenu en droit commun de la procédure civile au titre de l’arrêt de l’exécution provisoire en cas d’appel4. En l’espèce, la commission des sanctions de l’AMF prononce le 28 avril 2021 une sanction pécuniaire de dix millions d’euros à l’encontre de la société Diana Holding dans l’affaire Marie Brizard. La société forme un recours devant la cour d’appel de Paris et saisit le premier président de cette juridiction d’une demande de sursis à exécution en invoquant de graves irrégularités procédurales.
Par ordonnance du 3 novembre 2021, le premier président rejette la demande de sursis en considérant notamment « qu’il résulte de l’article L. 621-30 du code monétaire et financier que “la juridiction saisie peut ordonner qu’il soit sursis à exécution de la décision contestée si celle-ci est susceptible d’entraîner des conséquences manifestement excessives”, que c’est donc à la lumière de ce seul critère, à savoir le caractère manifestement excessif des conséquences susceptibles d’être entraînées, que la demande de sursis à exécution doit être examinée et appréciée au regard des répercussions financières sur la situation des requérants, qu’en l’espèce, les arguments développés par les requérants concernant la violation des règles de procédure (la violation des droits de la défense devant la Commission des sanctions) ou la caractérisation des griefs (les saisies de pièces lors de la visite domiciliaire ou la méconnaissance des dispositions du règlement général de l’AMF), quelle que soit leur pertinence, relèvent du débat au fond et ne sauraient donc être invoqués dans le cadre de la présence instance »5.
Arguant d’une violation par le premier président d’une violation de l’article L. 621-30 du CMF, la société se pourvoit en cassation et soutient que « s’il n’appartient pas au magistrat saisi d’une telle demande de contrôler la légalité de la décision concernée, il lui revient en revanche de rechercher, lorsqu’une irrégularité de procédure grave et manifeste est invoquée à l’égard d’une décision prononçant une lourde sanction pécuniaire, si cette décision n’est pas sérieusement menacée d’annulation, de sorte que son exécution dans ces conditions serait de nature à engendrer les conséquences manifestement excessives ».
Dans une réponse ciselée, la chambre commerciale rejette sèchement le pourvoi. Elle énonce que « selon l’article L. 621-30 du code monétaire et financier, lorsqu’un recours est formé devant le juge judiciaire contre une décision de la commission des sanctions de l’AMF relevant de sa compétence, il peut être sursis à l’exécution de cette décision si celle-ci est susceptible d’entraîner des conséquences manifestement excessives./ Le caractère manifestement excessif des conséquences de l’exécution provisoire d’une telle décision doit être apprécié par rapport à la situation de la personne sanctionnée, sans qu’il y ait lieu d’analyser les chances de succès du recours en annulation ou réformation de cette décision./ Le moyen, qui postule le contraire, n’est donc pas fondé ». Autrement dit, pour décider du caractère manifestement excessif des conséquences de l’exécution provisoire de la décision, le juge ne doit prendre en compte que la situation de la personne sanctionnée, à l’exclusion de toute analyse sur les chances de succès du recours. Si la chambre commerciale avait déjà eu à plusieurs reprises l’occasion de préciser que le juge tenu de décider du sursis à exécution ne devait pas examiner le fond de l’affaire6, elle n’avait jamais, à notre connaissance, posé aussi nettement le principe selon lequel l’appréciation des chances de succès n’entre pas dans celle des conséquences manifestement excessives de l’exécution provisoire. Peut-être a-t-elle souhaité mettre un terme aux positions contradictoires de la cour d’appel de Paris en la matière7.
2. Appréciation. La chambre commerciale interprète donc de manière restrictive la condition tenant au « caractère manifestement excessif des conséquences de l’exécution provisoire », en considérant que lesdites conséquences sont exclusives de toute analyse sur les chances de succès du recours. Il semble que pour la Cour suprême, les conséquences manifestement excessives ne portent que sur la situation de la personne sanctionnée, et en particulier sur sa situation patrimoniale8, comme le retient aussi souvent la cour d’appel de Paris9 – en l’espèce, le premier président avait dans cette lignée fait référence aux « répercussions financières ». En outre, si la Cour suprême ne vise que « la situation de la personne sanctionnée », on peut penser que la solution a une portée plus large dès lors qu’elle interprète l’article L. 621-30 du CMF, lequel couvre toute décision individuelle prise par l’AMF, y compris par son collège.
On ne voit pourtant guère, à la lecture de la disposition, les raisons pour lesquelles une interprétation aussi stricte devrait s’imposer : pourquoi les « conséquences manifestement excessives » ne peuvent-elles porter que sur la situation de la personne, à l’exclusion notamment de toute appréciation des chances de succès du recours ? Plus encore, la solution diverge de celle retenue lorsque, en application du dualisme juridictionnel, le recours est porté non devant le juge judiciaire (cour d’appel de Paris) mais devant le juge administratif (le Conseil d’État, pour les professionnels du secteur financier). Faute de dispositions spécifiques, le sursis à exécution relève alors du régime de droit commun du référé-suspension prévu à l’article L. 521-1 du Code de la justice administrative, lequel admet plus largement le sursis « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Tandis que le juge judiciaire doit se cantonner à examiner les conséquences sur la situation de la personne, le juge administratif examine donc la légalité de la décision dès lors qu’il y a urgence et qu’il existe un doute sérieux. Là encore, on ne voit guère ce qui peut justifier une telle différence. Enfin, comme la doctrine l’a mis en évidence10, le caractère répressif de la procédure de sanction devant l’AMF, qui peut désormais conduire à de très lourdes sanctions pécuniaires11, pourrait sans doute justifier un effet suspensif plus large – mais au regard de cet argument, pour les seules décisions de sanction.
3. Pistes. Quelles voies pourraient, alors, être empruntées ? La jurisprudence pourrait, déjà, retenir une interprétation plus souple. Tout en reconnaissant le principe d’absence de contrôle de légalité, le pourvoi invitait ainsi à considérer que lorsque plusieurs conditions sont réunies (irrégularité grave et manifeste de procédure ; invoquée à l’égard d’une décision prononçant une lourde sanction pécuniaire), le juge doit rechercher, au titre des conséquences manifestement excessives de l’exécution, si la décision n’est pas sérieusement menacée d’annulation. Il s’inspirait d’ailleurs d’un tempérament qui a pu, dans certaines espèces, être admis par la cour d’appel de Paris elle-même : « Il n’appartient pas au magistrat délégué par le Premier président de contrôler la légalité de la décision, objet dont la Cour aura à connaître. Cependant lorsqu’une violation des règles de procédure est invoquée, il doit s’assurer qu’en l’état des éléments dont il dispose, la décision n’est pas sérieusement menacée d’annulation de sorte que son exécution dans ces conditions serait de nature à engendrer les conséquences manifestement excessives prévues par l’article L. 621-30 du code monétaire et financier. Une telle appréciation suppose que la violation alléguée soit manifeste, c’est-à-dire qu’elle résulte à l’évidence de la décision contestée et des pièces produites, toute autre contestation relevant de l’examen au fond »12.
Le sursis à exécution pourrait ainsi être élargi à l’hypothèse de menace sérieuse d’annulation de la décision en cas d’illégalité grave et manifeste de procédure. Au-delà, le législateur pourrait reprendre la main et s’inspirer du régime du sursis à exécution devant le juge judiciaire sur celui retenu en droit administratif, si bien que la juge judiciaire aurait à examiner la légalité de la décision lorsqu’il existe un doute sérieux quant à celle-ci. En arrière-fond, l’arrêt pose plus fondamentalement la question – lancinante – du maintien du dualisme juridictionnel, lequel entraîne – sans qu’on en comprenne bien les raisons – l’application de deux régimes différents en cas de recours contre une décision de l’AMF13. n
