Le Parlement européen, lors de sa séance du 22 septembre 2010, a entériné des changements fondamentaux dans le système de surveillance des banques, des marchés boursiers et des compagnies d’assurances au sein de l’Union européenne. De tels changements étaient rendus nécessaires par la crise financière de 2007-2008 qui avait fait apparaître des lacunes importantes en matière de coopération, de coordination, de cohérence dans l’application de la législation de l’Union, et de confiance entre les autorités nationales de
Ce fut la recommandation faite aux termes d’un rapport d’un groupe d’experts présidé par Jacques de Larosière. Ce rapport, commandé par la Commission et publié le 25 février 2009, soulignait que « nous avons deux possibilités : la première, le chacun pour soi ; ou la seconde, une coopération européenne renforcée, pragmatique, raisonnable pour le bien de tous et pour une économie mondiale ouverte. Cette solution offre sans aucun doute des avantages économiques ». L’objectif du nouveau système de surveillance financière est ainsi de mieux se prémunir d’événements tels que les difficultés financières d’établissements bancaires, l’effondrement d’Equitable Life ou encore la décision unilatérale de l’Allemagne d’interdire les ventes à découvert. Il faut également renforcer le marché unique des services financiers de l’UE et améliorer la protection des investisseurs.
Le nouveau système européen de surveillance financière (SESF)
Le SESF a pour objet de former un réseau intégré d’autorités de surveillance nationales et européennes, la surveillance courante étant maintenue à l’échelon national. Le SESF se compose :
- du Comité européen du risque systémique ;
- de l’Autorité bancaire européenne ;
- de l’Autorité européenne des marchés financiers ;
- de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles ;
- du comité mixte des autorités européennes de surveillance;
- des autorités compétentes ou de surveillance des États membres de l’UE.
Le fondement juridique des pouvoirs dévolus tant au comité européen du risque systémique qu’aux AES ne résulte pas d’une délégation des pouvoirs de la Commission, mais de l’application des dispositions de l’article 114 du traité sur le fonctionnement de l’UE (anciennement l’article 95 CE) concernant l’adoption de mesures relatives « au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur ». C’est sur ce fondement que la CJCE, dans un
Le SESF comprend, d’une part, un volet « surveillance macroprudentielle » articulé autour du Comité européen du risque systémique et, d’autre part, un volet « surveillance microprudentielle » fondé sur la constitution des trois autorités de surveillance européennes et du comité mixte, dont les actions devront être étroitement coordonnées avec celles des autorités nationales.
Le Comité européen du risque systémique (CERS)
Le risque systémique est défini, aux termes des règlements qui créent les
Il s’ensuit, comme le souligne le rapport Larosière, que la surveillance macroprudentielle n’a de sens que si elle a des effets sur la surveillance au niveau microprudentiel, alors que la surveillance microprudentielle ne peut réellement protéger la stabilité financière qu’en tenant compte de façon appropriée des évolutions observées au
Le CERS ne dispose cependant pas de pouvoirs contraignants et est dépourvu de la personnalité juridique. Il pourra émettre des alertes et formuler des recommandations adressées à l’Union dans son ensemble, à un ou plusieurs États membres, à une ou plusieurs AES ou autorités nationales de surveillance, mais pas directement à des établissements financiers. Afin d’assurer la plus grande clarté possible de ses communications, le CERS définira un système de codes couleur correspondant à des situations qui présentent des niveaux de risque différents. Un calendrier des mesures à prendre pourra être fixé pour la mise en œuvre de ces recommandations, un suivi effectué et des justifications adéquates devront être fournies en cas d’inaction des destinataires d’une recommandation. À défaut de justification, le CERS en informera les destinataires, le Conseil et, le cas échéant, l’autorité européenne de surveillance concernée. Le conseil général du CERS pourra aussi décider de la publication des alertes ou recommandations, au cas par cas, après en avoir informé le Conseil et leurs destinataires.
Par ailleurs, le CERS fournira aux AES des informations nécessaires à leurs travaux et inversement obtiendra toutes les informations requises des AES, du système européen de banques centrales, de la Commission, des autorités nationales de surveillance et des autorités statistiques nationales.
Le CERS disposera d’un conseil général, d’un comité directeur, d’un secrétariat, d’un comité scientifique consultatif et d’un comité technique consultatif. Le conseil général sera l’organe décisionnel principal du CERS et sera composé du président et du vice-président de la BCE, des gouverneurs des banques centrales nationales, d’un membre de la Commission, des présidents des trois AES. Un représentant pour chaque état membre des autorités nationales de surveillance, ainsi que le président du comité économique et financier, seront aussi membres du conseil général, mais sans droit de vote. Afin de renforcer la crédibilité du CERS, le président de la BCE en assurera la présidence durant les cinq premières années.
Les autorités européennes de surveillance
Les AES vont se substituer aux comités de niveau 3 Lamfalussy, en l’occurrence le comité européen des contrôleurs bancaires, le comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles, et le comité européen des régulateurs de marchés de valeurs mobilières. Ces trois AES seront organisées suivant des schémas similaires. Elles reprendront toutes les missions des comités de surveillance et poursuivront leurs travaux en cours. À cet égard, les AES assureront la stabilité du système financier, la transparence des marchés et des produits financiers, la protection des déposants et des investisseurs (des assurés et des affiliés aux régimes de pension pour l’autorité de surveillance des assurances). Elles veilleront à ce que soient adoptées des règles européennes communes d’interprétation et d’application, et à l’amélioration de la coopération entre les autorités nationales de supervision. Toutefois, chacune des AES disposera au surplus de la personnalité juridique et de pouvoirs contraignants, outre la possibilité d’émettre des orientations et recommandations sur l’application de la législation de l’UE.
Les pouvoirs contraignants des AES
Les interdictions ou restrictions faites à l’exercice de certaines activités financières
Chacune des AES pourra interdire ou restreindre de façon temporaire des activités financières qui menacent le bon fonctionnement et l’intégrité des marchés financiers ou la stabilité de tout ou partie du système financier dans l’Union, dans les cas et les conditions visés à l’article 1er, paragraphe 2 de chacun des règlements instituant les AES (voir l'encadré).
Les AES disposeront également de telles prérogatives en situation d’urgence lorsqu’une réaction rapide et concertée est nécessaire. Le pouvoir de constater une situation d’urgence sera conféré au Conseil à la demande de l’une des AES, de la Commission ou du CERS. Dans de telles circonstances, l’AES aura la possibilité d’exiger des autorités nationales de surveillance qu’elles prennent des mesures spécifiques pour remédier à la situation d’urgence.
Si néanmoins un État membre considère que la décision de l’AES empiète sur ses compétences budgétaires, il pourra en obtenir la suspension et le Conseil devra se prononcer sur l’éventuelle révocation de la décision de l’AES. À défaut de décision du Conseil dans ce sens, la décision de l’AES sera maintenue et l’État membre concerné pourra encore informer la Commission de son désaccord et demander au Conseil de réexaminer la question. Le Conseil prendra alors sa décision finale.
Sauf contestation de la décision de l’AES pour des raisons budgétaires, l’action de l’AES ne préjugera pas du pouvoir de la Commission d’engager une procédure d’infraction contre l’État membre de l’autorité de surveillance considérée qui n’aurait pas pris les
L’adoption de normes techniques
Chacune des AES élaborera des projets de normes techniques de réglementation qui feront l’objet d’une procédure d’approbation par la Commission conformément à l’article 290 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ces normes sont définies, aux termes de l’article 7 des propositions de règlements instituant les AES, comme étant « des normes techniques qui n’impliquent aucune décision stratégique ni aucun choix politique et dont le contenu est délimité par les actes sur lesquels elles sont basées ». Les projets de normes ne pourront pas être modifiés par la Commission sans coordination avec l’AES concernée et seulement dans des circonstances extraordinaires : lorsqu’ils sont incompatibles avec le droit de l’Union, ne respectent pas le principe de proportionnalité ou contreviennent aux principes fondamentaux du marché intérieur des services financiers. Par ailleurs, les AES pourront adopter des normes techniques d’exécution, dont le contenu détermine les conditions d’application d’une législation de l’UE. Ces normes techniques d’exécution devront être approuvées par la Commission, qui ne pourra également les modifier sans coordination préalable avec l’AES concernée. Toutes les normes techniques seront adoptées par voie de règlement ou décision.
La sanction des infractions à la législation de l’Union
Un mécanisme en trois étapes est prévu. En premier lieu, l’AES enquêtera sur les prétendues infractions commises par les autorités nationales et formulera une recommandation. En deuxième lieu, au cas où l’autorité nationale compétente ne suivrait pas cette recommandation, la Commission pourra émettre un avis formel imposant à cette autorité nationale de prendre les mesures requises. En troisième lieu, dans l’hypothèse d’une inaction persistante de l’autorité nationale concernée et lorsque la législation de l’Union est directement applicable aux établissements financiers, l’AES sera habilitée à adopter en dernier ressort des décisions adressées à des établissements financiers déterminés.
Le règlement des différends
Chacune des AES sera habilitée à imposer un règlement des différends dans des situations transfrontalières entre des autorités nationales compétentes, par exemple concernant le contenu d’une mesure ou l’absence de mesure. Après une phase de conciliation et à défaut d’accord des autorités concernées, l’une d’elles aura la possibilité de saisir l’AES. Cette dernière pourra alors imposer aux autorités nationales compétentes de prendre des mesures précises, ou de s’abstenir d’agir.
Si toutefois un État membre considère qu’une telle décision empiète sur ses compétences budgétaires, il pourra en obtenir la suspension et l’AES disposera d’un mois pour indiquer si elle maintient sa décision, la modifie ou l’annule. Le maintien éventuel de la décision devra faire l’objet d’une approbation du Conseil.
Hormis dans cette hypothèse de contestation de la décision de l’AES pour des raisons budgétaires, son absence de respect par une autorité nationale pourra conduire l’AES à adopter des décisions adressées directement à des établissements financiers dans les domaines de la législation de l’Union qui leur sont applicables. Si néanmoins la législation de l’Union laisse un pouvoir d’appréciation aux autorités nationales compétentes, les décisions de l’AES ne pourront se substituer à l’exercice de ce pouvoir.
L’organisation des AES
Le principal organe décisionnel de chacune des AES sera le conseil des autorités de surveillance composé des dirigeants des autorités compétentes de chaque État membre et présidé par le président de l’AES. Des représentants de la Commission, du CERS, de la Banque Centrale Européenne et des deux autres AES participeront à ce conseil avec le statut d’observateurs. La plupart des décisions seront adoptées à la majorité simple suivant le principe « un membre, une voix ». Une majorité qualifiée sera requise pour l’adoption des normes techniques de réglementation, d’orientations et de recommandations, ainsi que pour toute demande d’un État membre de réexaminer une décision de l’AES interdisant ou restreignant temporairement des activités financières. Les règlements de différends entre des autorités nationales de surveillance seront traités au sein de comités restreints composés de membres autres que des représentants des autorités en conflit.
Chacune des AES disposera également d’un conseil d’administration composé du président de l’AES, de représentants des autorités nationales de surveillance et de la Commission. Ce conseil d’administration aura pour tâche de veiller à ce que l’AES accomplisse sa mission.
Le président de l’AES sera désigné par le conseil des autorités de surveillance, et par ailleurs la gestion de l’AES sera confiée à un directeur exécutif.
Afin de permettre une coordination étroite des actions des trois AES, un comité mixte élaborera des positions communes aussi souvent que possible, notamment dans le domaine des conglomérats financiers et d’autres matières intersectorielles. Ce comité mixte sera présidé pour douze mois, à tour de rôle, par les présidents des trois AES.
Afin que les décisions de chacune des AES puissent faire l’objet d’un recours, une commission des recours sera créée. Il s’agira d’un organisme conjoint des trois AES, indépendant de leurs structures administratives et réglementaires, dont les décisions pourront être contestées devant la Cour de justice de l’UE.
Une avancée importante
L'institution du système européen de surveillance financière marque une avancée importante dans la voie d’une amélioration de la supervision tant macroprudentielle que microprudentielle du système financier. Cette réforme était attendue et sans nul doute sa mise en œuvre suscitera des débats, des États membres redoutant un excès de réglementation, d’autres au contraire jugeant que certains points ne sont pas encore suffisamment appréhendés, par exemple la surveillance des agences de notation.
