Le superviseur bancaire autrichien (FMA) a adopté à l’encontre de VTB Bank Austria – filiale d’un des principaux groupes bancaires russes – deux décisions, datées du 30 octobre 2014 et du 11 mai 2015, par lesquelles elle lui a imposé des intérêts, s’élevant à près de 95 000 euros pour la première et plus de 28 000 euros pour la seconde, en raison du dépassement de la limite d’exposition aux grands risques prévue à l’article 395, § 1, du
Incompatibilité avec le droit de l’Union d’une mesure nationale
Devant la juridiction de renvoi, VTB Bank soutenait qu’elle n’était pas tenue au paiement des intérêts imposés par la décision du 11 mai 2015 au motif que la législation autrichienne imposant automatiquement à un établissement de crédit des intérêts de recouvrement en cas de dépassement des limites d’exposition aux grands risques établies à l’article 395, § 1, du CRR était contraire au droit de l’Union.
Le § 1 de l’article 395 interdit aux établissements de crédit d’assumer une exposition à l’égard d’un client ou d’un groupe de clients liés dont la valeur dépasse 25 % de leurs fonds propres éligibles. Toutefois, le § 5 du même article autorise un dépassement de ces limites d’exposition lorsque certaines conditions sont remplies. Or, la législation autrichienne prévoit que des intérêts de recouvrement doivent être imposés par la FMA à hauteur de 2 % du dépassement des limites applicables aux grands risques même si l’établissement en cause remplit les conditions, établies à l’article 395, § 5, du CRR, permettant à un établissement de crédit d’excéder ces limites.
Dans ses conclusions, l’avocat général avait estimé que l’article 395 devait être lu dans son ensemble et, dès lors, que les États membres ne pouvaient pas être autorisés à prendre des mesures à l’encontre d’établissements qui outrepasseraient les limites prévues au § 1 mais rempliraient les conditions énoncées au § 5. La Cour fait sienne ce raisonnement et déclare qu’une législation nationale imposant automatiquement à un établissement de crédit des intérêts de recouvrement n’est pas conforme au CRR puisqu’elle prive l’autorité nationale de surveillance de la possibilité de vérifier si les conditions de l’article 395, § 5, du CRR sont satisfaites. Elle observe, en outre, que les informations portées à sa connaissance permettent de considérer que ces conditions sont bien remplies par VTB Bank.
La Cour profite de sa réponse pour se prononcer sur la nature des intérêts imposés par la FMA. VTB Bank prétendait que ces intérêts relevaient de la notion de « sanctions administratives » et « autres mesures administratives » au sens de l’article 65 de la CRD
La qualification des intérêts avait évidemment une conséquence sur leur compatibilité avec le droit de l’Union, puisque les mesures nationales prises pour assurer le respect des interdictions en matière de grands risques – à savoir les « sanctions administratives » et les « autres mesures administratives » au sens de l’article 65, § 1, de la CRD 4 – ne doivent pas être contraires à l’article 395 du CRR. Or, la Cour juge que les intérêts prévus par la législation nationale doivent être qualifiés de mesure administrative au sens de l’article 65, § 1, de la CRD 4. Elle fonde cette qualification sur un ensemble d’éléments tirés du droit national (la législation en cause fait référence à l’article 395, § 1, du CRR) et du droit de l’Union (l’objectif d’harmonisation exige qu’en cas de dépassement des limites fixées à l’article 395, § 1, du CRR, les États membres imposent aux établissements de crédit non pas une mesure relevant de leur droit national mais une sanction administrative ou une autre mesure administrative au sens de l’article 65, § 1, de la CRD 4).
La notion de procédure de surveillance prudentielle « formellement engagée »
Devant le tribunal administratif fédéral, VTB Bank soutenait également que la FMA n’était pas compétente pour adopter la décision du 11 mai 2015, au motif que la surveillance prudentielle des établissements importants, dont fait partie VTB Bank, incombait à la BCE et non plus aux autorités nationales de surveillance depuis le 4 novembre 2014. Selon elle, l’article 48, § 3, du règlement cadre
Cet article prévoit en effet que, si une procédure de surveillance « formellement engagée » et qui requiert une décision ne peut être menée à terme avant la date à laquelle il doit être procédé à une modification de la répartition des compétences de surveillance prudentielle, l’autorité dont la compétence prend fin reste compétente pour mener à terme la procédure en cours. Il doit être lu en combinaison avec l’article 149 § 1 du règlement cadre MSU qui précise : « Sauf décision contraire de la BCE, si une autorité compétente nationale a initié des procédures de surveillance prudentielle pour lesquelles la BCE devient compétente sur la base du règlement MSU, et ce avant le 4 novembre 2014, les procédures prévues à l’article 48 du présent règlement s’appliquent. » Il ressort donc de la lecture conjointe de ces deux dispositions que les autorités nationales de surveillance demeurent compétentes pour mener à terme toute procédure de surveillance prudentielle « formellement engagée » avant le 4 novembre 2014, sauf décision contraire de la BCE. Or, VTB Bank considérait qu’aucune procédure de surveillance prudentielle n’avait été « formellement engagée » à son encontre par la FMA avant cette date.
La décision du 11 mai 2015 a été motivée par un dépassement des limites d’exposition aux grands risques survenu en octobre 2014 et signalé à la FMA le 3 novembre 2014, c’est-à-dire la veille du transfert des compétences à la BCE dans le cadre du MSU. La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 2, point 25, du règlement cadre MSU seule une procédure menée par une autorité nationale de surveillance peut être considérée comme une procédure de surveillance prudentielle. Elle ajoute que l’article 48 § 3 du règlement cadre MSU mentionne une procédure « formellement engagée », ce qui signifie que l’autorité nationale de surveillance doit avoir pris une décision expresse ouvrant la procédure de surveillance prudentielle. La Cour en déduit qu’une simple déclaration d’un établissement de crédit au superviseur national, c’est-à-dire en l’espèce le signalement effectué par VTB Bank, ne saurait être considérée comme l’engagement formel d’une procédure de surveillance prudentielle, ni même comme un élément de celle-ci.
Enfin, la Cour précise que la décision prise par la FMA le 30 octobre 2014 concernant un dépassement des limites d’exposition survenu pendant les mois de mars à septembre 2014 se rattache à une procédure de surveillance prudentielle distincte de celle qui a conduit à l’adoption de la décision du 11 mai 2015. La circonstance que ces deux procédures parallèles portent sur des infractions similaires est indifférente. La première procédure ne peut être considérée comme « formellement engagée » à la date du transfert de compétence à la BCE, puisqu’elle a été clôturée par la décision du 30 octobre 2014.
