Suspension de la publication d’une décision de l’ACPR

Par une décision du 11 juillet 2019, la Commission des sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) avait infligé à la Banque X. un blâme ainsi qu’une sanction pécuniaire de 200 000 euros et avait ordonné la publication de cette décision au registre de l’ACPR pendant cinq ans sous une forme nominative, puis sous une forme anonyme. La banque avait alors saisi le juge des référés du Conseil d’État d’une demande de référé-suspension, sur le fondement de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, afin d’obtenir la suspension de la publication sous forme nominative de la décision de sanction. A sa demande, la Commission des sanctions avait, par ailleurs, différé l’exécution de la décision de publication jusqu’à l’intervention de l’ordonnance du juge des référés.

Or, pour la première fois à notre connaissance, le juge des référés suspend une décision de publication d’une sanction de l’ACPR [1] . Cette affaire met en lumière à la fois l’utilité de la publication des décisions de sanction pour le régulateur et la nécessité d’un contrôle juridictionnel pour les opérateurs.

I. Publication des sanctions et efficacité de l’action du régulateur

L'article L. 612-39 du Code monétaire et financier énonce : « La décision de la Commission des sanctions est rendue publique dans les publications, journaux ou supports qu'elle désigne, dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées. Toutefois, lorsque la publication risque de perturber gravement les marchés financiers ou de causer un préjudice disproportionné aux parties en cause, la décision de la Commission peut prévoir qu'elle ne sera pas publiée » [2] . Cette disposition, dans sa rédaction issue de l’article 16 de la loi n° 2010-1649 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière, pose le principe de la publication des sanctions de l’ACPR. Avant cette réforme, la publication des sanctions était laissée à la discrétion de la Commission des sanctions.

Comme le souligne le juge des référés, par cette disposition « le législateur a entendu que soit en principe porté à la connaissance de toutes les personnes intéressées tant les manquements constatés que les sanctions prononcées, afin de satisfaire aux exigences d’intérêt général relatives à la transparence et au bon fonctionnement des marchés financiers ». La transformation d’une faculté de publication en une obligation assortie de dérogations contribue assurément à la transparence des marchés financiers en rendant les décisions de sanction plus accessibles au public, même si la Commission des sanctions peut décider de préserver l’anonymat de la personne sanctionnée en procédant à une publication non nominative.

La publication de la décision de sanction, qui constitue une sanction complémentaire à la sanction principale à caractère pécuniaire ou professionnelle [3] et a le caractère d’une punition au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel [4] , est une forme de « publicité-exemplarité » [5] à laquelle le régulateur a volontiers recours. Elle lui sert, tout à la fois, à prévenir, dissuader, informer et punir.

II. Publication des sanctions et effectivité du contrôle du juge

La décision par laquelle la Commission de sanctions de l’ACPR ordonne la publication d’une sanction constitue un acte faisant grief susceptible d’un recours juridictionnel devant le Conseil d’État. Or, en application de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, lorsqu’une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.

Il résulte de ces dispositions que le juge des référés ne peut légalement prononcer la suspension de l’exécution d’une décision administrative qu’à la double condition que le requérant justifie de l’urgence à suspendre la décision en cause et démontre l’existence d’un doute sérieux sur sa légalité. En l’espèce, le juge des référés examine donc successivement ces deux conditions.

S’agissant de la première condition, le juge des référés rappelle qu’il y a urgence lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il lui appartient d’apprécier, concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de de la décision litigieuse sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser l’urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. Le juge des référés ajoute – ce qu’il avait déjà reconnu à propos de la publication des sanctions de l’AMF [6] – qu’il ne peut être exclu que, dans certaines circonstances particulières, la publication sous forme nominative d’une décision de sanction cause à la personne sanctionnée un préjudice d’une telle gravité qu’il pourrait y avoir urgence à suspendre cette publication jusqu’à ce que le juge se soit prononcé au fond. Tel est le cas en l’espèce, puisque le juge des référés considère que la requérante subirait, en raison de la publication sous forme nominative de la décision de sanction, un préjudice d’une gravité telle que la condition d’urgence doit être regardée comme remplie. Son appréciation se fonde sur l’existence de circonstances particulières tenant à la taille, à la structure et au mode de fonctionnement de l’établissement de crédit. En effet, la requérante est un établissement de crédit familial, fondé en 1936, qui compte une soixantaine d’employés et un peu plus de 2000 clients et dont les caractéristiques le conduisent pour pouvoir fonctionner correctement à devoir recourir à des prestataires de services extérieurs. Or, le juge des référés estime, eu égard à la nature des manquements relevés dans la décision du 11 juillet 2019, que sa publication dans le registre de l’ACPR qui est accessible sur le site Internet de l’autorité, est susceptible d’emporter de graves conséquences sur le fonctionnement de cet établissement, d’une part, en altérant le lien de confiance qui unit la banque à sa clientèle traditionnelle et, d’autre part, en aggravant les difficultés qu’elle rencontre pour nouer avec des prestataires de services extérieurs les partenariats indispensables à la poursuite de son activité.

S’agissant de la seconde condition, le juge des référés rappelle que la légalité de la décision de publication s’apprécie notamment en mettant en balance, d’une part, l’intérêt public qui s’attache, eu égard à la nature et à la gravité des manquements relevés, à la publication sous forme nominative de la décision de sanction, et d’autre part, l’ampleur du préjudice que cette dernière est susceptible de causer à la personne sanctionnée. Il considère que si la publication sous forme anonyme de la sanction est appropriée à la recherche de l’exemplarité qui s’attache à la publicité des sanctions de l’ACPR que le législateur a entendu assurer, l’ampleur des conséquences qu’une publication sous forme nominative pourrait entrainer tant dans les relations avec la clientèle traditionnelle de la banque qu’avec les prestataires de services extérieurs serait susceptible d’engendrer pour la requérante un préjudice disproportionné compte tenu de la nature des manquements constatés qui portent, pour l’essentiel, sur des défaillances d’ordre méthodologique. Le juge des référés considère donc que le moyen tiré du caractère excessif d’une publication sous forme nominative de la décision de sanction est bien de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision de publication.

On voit ainsi que le juge administratif est en mesure de contrôler effectivement la légalité des décisions de publication et, en particulier, de préserver les droits des personnes sanctionnées contre une atteinte à leur réputation à laquelle la seule annulation ultérieure de la décision de sanction ne saurait remédier. Le recours au référé-suspension - l’un des apports majeurs de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 qui a contribué de manière décisive au développement de la culture de l’urgence devant les juridictions administratives - permet ainsi de faire sorte que le temps de la justice administrative corresponde mieux au temps des affaires.