La supervision bancaire en première ligne

En mars 2009, la FSA, l'organisme britannique de régulation des services financiers [1] publiait un rapport qui incluait une série de mesures visant à corriger les faiblesses d’une approche de la supervision considérée comme insuffisamment contraignante. Cette auto-évaluation pouvait sans doute s’appliquer, dans l'Union européenne, à d'autres autorités nationales de supervision. S'il est difficile de dresser un bilan précis des progrès accomplis depuis lors, le Royaume-Uni semble s’orienter comme d’autres pays européens, vers un style de supervision plus intrusif. L'évolution la plus remarquable au niveau institutionnel a été la création, en 2013, du Mécanisme de surveillance unique (MSU) adossé à la BCE et censé présenter des avantages que ne saurait procurer un réseau d'autorités nationales.

L’agenda des réformes a, ces dernières années, été essentiellement centré sur la « réglementation », à savoir l'élaboration de nouvelles règles prudentielles européennes.

La « supervision », c’est-à-dire le contrôle de l’application de la réglementation, qui repose aussi sur l’exercice d’un jugement, a suscité moins de débat. Ceci étant, nous estimons que la supervision va jouer un rôle majeur en ce qui concerne l'amélioration de la qualité de crédit des banques, la définition de leurs modèles économiques, voire la consolidation bancaire, au niveau national et transfrontalier. Au Royaume-Uni, la FSA avait par exemple reconnu a posteriori ne pas avoir fait prévaloir ses vues sur la révision des modèles économiques des banques. Or la problématique des modèles économiques est, aujourd'hui, une question centrale pour les superviseurs.

La supervision agit sur deux plans

Tout d'abord, les superviseurs s’appuient sur des règles prudentielles (fonds propres, liquidité, etc.) qui prévoient elles-mêmes souvent une marge d’appréciation. À titre d'exemple, les exigences minimales de fonds propres d'une banque (au titre du SREP ou « processus de surveillance et d’évaluation prudentielle ») sont régies par le Pilier 1 (règles) et le Pilier 2 (appréciation). L'appréciation n'en est pas pour autant arbitraire : le MSU a fait connaître les principaux fondements de son évaluation pour expliciter sa démarche auprès des différentes parties prenantes et leur permettre d’interpréter les exigences individuelles imposées aux banques, dites exigences « SREP ». L'existence d'une certaine transparence est d'autant plus importante que le non-respect du seuil de fonds propres au titre du SREP pourrait porter préjudice aux investisseurs (à travers, par exemple, la suspension du paiement d'un coupon sur instrument de Tier 1 supplémentaire).

En deuxième lieu, les autorités de contrôle estiment, pour la plupart, difficilement applicable une approche de la supervision exclusivement fondée sur le contrôle de l’observation des règles, les activités et défis des banques ne pouvant pas tous être anticipés et de facto appréhendés par des règles précises. Si une complexification progressive du cadre réglementaire visant notamment à prendre en compte les spécificités des modèles économiques des banques peut présenter pour ces dernières, ainsi que pour les législateurs, un certain intérêt, elle est néanmoins susceptible de ne pas produire les résultats escomptés. Cela ne signifie pas non plus que la supervision doive reposer sur des seuls principes, mais il est nécessaire de viser à un juste équilibre entre « règles » et « appréciation ». Les superviseurs sont in fine censés se prononcer sur la qualité de crédit des banques de manière à protéger les déposants et à préserver la stabilité financière, ce qui est difficilement envisageable si l'on s'appuie uniquement sur des variables quantitatives et des règles strictes.

Le traitement prudentiel des prêts non performants (communément dénommés « NPL ») par le MSU en est justement l’illustration. La seule application des règles en vigueur ou l'élaboration de nouvelles règles ne permet pas, en soi, de traiter complètement ce problème. Le MSU a, en conséquence, publié des orientations précisant ses attentes quant à la façon dont les banques doivent gérer leurs « NPL » en termes de stratégies et de procédures [2] . Si ces propositions de meilleures pratiques ne supplantent pas les règles comptables ou prudentielles, le MSU établit clairement que les banques seront tenues de les respecter ou, à défaut, de justifier les raisons pour lesquelles elles s'en écartent. En cas de non-respect, des actions sont susceptibles d'être engagées par le superviseur à l’encontre des banques avec, par exemple, à la clé, une révision à la hausse des exigences de fonds propres.

Il incombe désormais aux superviseurs européens non seulement de veiller à l'application de ces règles – ce qui suppose nécessairement un certain degré d'interprétation – mais aussi d'impulser la dynamique d'assainissement des systèmes bancaires européens.