Comment définir le shadow banking system ?
Comme Jean-François Pons et Cyrille Causse l’ont rappelé dans l’article qu’ils ont publié le mois dernier dans Revue Banque, le « shadow banking system » ou système de financement parallèle (SFP) a été défini par le Conseil de la stabilité financière comme « le système d’intermédiation de crédit qui implique des entités et des activités extérieures au système bancaire classique ».
En pratique, le SFP désigne l’ensemble des activités de financement sous forme de crédits, c’est-à-dire autrement qu’en fonds propres, qui sont effectuées sans recourir à des banques stricto sensu, c'est-à-dire à des institutions collectant des dépôts. Comme celles-ci, le SFP contribue ainsi à la couverture des besoins d’emprunt des divers agents économiques. Comme elles, il intervient sur toutes les classes de créances, quelles que soient leur durée, à court, moyen ou long terme, et leur nature, publique ou privée, négociable ou non.
Ce n’est donc pas par ses emplois que le SFP se différencie du système bancaire classique, mais par ses ressources. Celles-ci proviennent en effet exclusivement d’investisseurs, alors que les banques utilisent, au moins pour une part de leur propre financement, des dépôts du public, fonds dont elles ont le monopole de la collecte.
Le SFP recouvre en pratique une très grande variété d’entités et d’activités. Certaines d’entre elles sont régulées : tel est le cas, au moins dans de nombreux pays, des organismes de placement collectifs (OPC) en titres de créances (fonds obligataires, fonds communs de titrisation, fonds monétaires, etc.).
En revanche, d’autres entités ou activités ne sont pas régulées ou, du moins, ne le sont pas partout : ainsi, actuellement, dans de nombreux pays, le crédit est considéré pas comme une simple activité commerciale et les entreprises qui interviennent dans sa distribution ou son financement sans pour autant collecter de dépôts ne sont donc pas soumises aux normes qui s’appliquent à la profession bancaire.
Lors de la réunion du G20 de novembre 2008, les chefs d’État et de gouvernement se sont émus de l’importance du shadow banking system et du risque systémique qu’il représente : comment répondre à cette préoccupation ?
Lors de cette réunion, un consensus s’est en effet dégagé pour demander que toutes les activités financières fassent l’objet d’une régulation ou d’une surveillance appropriée. Le G20 a donc chargé le Conseil de la stabilité financière (CSF) de lui soumettre des propositions à ce sujet (cf. encadré 1).
Chacun peut constater qu’il n’existe pas de cloison étanche entre le système bancaire classique et le SFP. Au contraire, ces deux secteurs ne peuvent se développer l’un sans l’autre et les risques qui naissent dans l’un se propagent donc nécessairement à l’autre. La préservation de la stabilité financière exige par suite une régulation appropriée de l’ensemble du système financier, en particulier du SFP.
Dans les documents qu’il a publiés à son sujet en avril, puis en octobre 2011, le CSF a proposé une démarche à la fois progressive et pragmatique. Il a ainsi recommandé la mise en place d’un dispositif d’observation (« monitoring ») des activités comprises dans le SFP. Le CSF a ensuite défini cinq principes généraux auxquels devrait répondre une régulation du SFP (cf. encadré 2). Il a enfin suggéré le lancement de travaux dans cinq domaines prioritaires : l’interaction des banques avec le SFP, les fonds monétaires, les autres entités participant au SFP, la titrisation ainsi que les prêts et pensions de titres. Toutes ces propositions ayant été approuvées lors du sommet de Cannes de novembre 2011, le CSF poursuit donc ses travaux et devrait publier un nouveau rapport d’étape d’ici à la fin de 2012.
Comment réguler le shadow banking system ?
Comme je viens de l’indiquer, le CSF n’a, pour le moment, pas proposé de dispositif précis. Il s’est limité à des principes généraux et une méthode de travail. Des documents qu’il a publiés, il résulte en tout cas qu’en matière de régulation du SFP, il préconise une approche à la fois globale et différenciée.
Le CSF insiste, en effet, pour que les autorités aient une vue complète du SFP ainsi que des risques qu’il fait naître pour l’ensemble du système financier. Il recommande par suite que les autorités disposent des pouvoirs nécessaires pour collecter l’ensemble des informations requises et soient même habilitées à définir le périmètre de cette collecte.
C’est, semble-t-il, la première fois qu’une instance mondiale formule une recommandation concernant l’étendue des pouvoirs des autorités et préconise ainsi un dispositif global d’observation des activités et des institutions financières. Jusqu’à présent, la question du champ de la régulation n’a guère été abordée dans les enceintes internationales. Les approches sont généralement restées cloisonnées, ne portant que sur certaines catégories d’institutions (par exemple, les banques ou les entreprises d’assurance) ou certains types d’opérations (par exemple, l’émission, le placement ou la négociation de titres négociables).
L’approche globale recommandée par le CSF pour la régulation du SFP n’implique pas pour autant que celle-ci doive nécessairement être uniforme. Au contraire, parmi les cinq principes généraux qu’il a définis figure notamment celui de la proportionnalité : les normes qui pourraient s’appliquer aux diverses composantes du SFP devraient en effet être proportionnées aux risques que ces dernières font naître ; elles ne devraient donc pas être identiques pour toutes les activités ou entités concernées, mais au contraire différenciées en fonction de caractéristiques propres à chacune d’entre elles.
La régulation du SFP ne saurait par suite être un simple décalque de celle qui s’applique au système bancaire classique. Même si, par ses emplois, le SFP se rapproche de celui-ci, il s’en différencie nettement par ses ressources, comme je l’ai déjà mentionné. N’utilisant pas de dépôts et ne mettant donc pas directement en cause la sécurité des déposants, le SFP ne génère pas les mêmes risques que le système bancaire classique et doit donc être régulé selon des méthodes appropriées.
Comment cette différenciation de la régulation est-elle possible ?
Longtemps, le mode de régulation de chaque catégorie d’activités ou d’institutions financières a été assez uniforme et ne s’est guère référé à la nature ou au niveau de risques propres à chacune d’entre elles. Depuis une dizaine d’années en revanche, les autorités accordent une importance croissante aux risques et en tiennent expressément compte dans la conception et la formulation de nouvelles normes. Par exemple, en application des recommandations du GAFI de 2003, les mesures de lutte anti-blanchiment doivent désormais être adaptées au niveau de risque propre à chaque type d’opération ou de client. De même, depuis l’Accord Bâle II de 2004, le montant des exigences de fonds propres des banques internationales doit être déterminé en fonction des risques encourus et non plus seulement conformément à une formule standard, comme le prévoyait le premier Accord de 1988. De plus, c’est une approche fondée sur le risque qui conduit à distinguer désormais, parmi l’ensemble des institutions financières, celles qui présentent une importance systémique (les « SIFI »), voire une importance globalement systémique (les « G-SIFI »).
Je rappelle à cet égard que, sur le plan juridique, la législation bancaire française a prévu, dès 1984, la possibilité de différencier les réglementations applicables aux établissements de crédit « selon les caractéristiques de leur activité » (cf. encadré 3).
Même si toutes les législations bancaires ou financières nationales ne comprennent pas nécessairement de telles dispositions, le principe de proportionnalité, par suite celui d’un traitement différencié, est très généralement admis et mis en œuvre par les régulateurs. L’actualité en fournit deux exemples en matière de règles prudentielles. Le Comité de Bâle a ainsi prévu que les banques à caractère systémique devraient respecter des exigences de fonds propres supérieures à celles applicable aux banques ordinaires. En Grande-Bretagne, la Commission Vickers a, de son côté, proposé que des exigences accrues soient également imposées aux banques de détail, en raison des risques particuliers qu’elles font peser à leurs déposants. Je note que cette proposition revient, a contrario, à admettre que les établissements ne collectant pas de dépôts auprès de la clientèle de détail présentent un risque moindre et pourraient donc n’être soumises qu‘à des exigences plus réduites.
Selon vous, quels aspects de la réglementation des activités financières pourraient être différenciés en fonction de leur risque ?
Pour être effective, une régulation ne peut reposer seulement sur des principes généraux, mais doit comprendre un ensemble de dispositions destinées à assurer leur application. En matière financière, quels que soient les types d’activités ou d’institutions concernées, ces dispositions concernent au moins les cinq aspects suivants :
-·l’identification des activités ou des institutions entrant dans le champ de la régulation,
- la conduite des activités, en particulier les conditions de commercialisation,
- la gouvernance des institutions entrant dans le champ de la régulation,
- les normes prudentielles, c'est-à-dire les règles de gestion que les institutions régulées doivent observer, en vue notamment de maîtriser leurs risques,
- les procédures de surveillance, de contrôle et de sanction.
Les autorités qui auront à définir un régime de régulation du SFP, au plan mondial, régional ou national, devront donc définir des mesures appropriées dans chacun de ces domaines.
Dans certains cas, notamment la conduite des activités ou la gouvernance, ces dispositions pourraient être assez proches de celles qui s’appliquent actuellement à d’autres secteurs de la finance, notamment au secteur bancaire. Il n’y a pas vraiment de raison pour que les conditions de commercialisation d’un prêt diffère selon que celui-ci est proposé par une institution habilitée à recevoir des dépôts ou par une entreprise qui n’a pas cette faculté.
Dans d’autres domaines, en revanche, les méthodes de régulation devraient être propres au SFP, voire à certaines de ses diverses composantes, afin de tenir compte de la nature et du niveau des risques générés. Dès maintenant, chacun reconnaît que les règles de gestion applicables à des OPC ne sauraient être identiques à celles applicables aux banques, même si les uns comme les autres doivent veiller à une répartition convenable de leurs risques de contrepartie et à une congruence adéquate de leur actif et de leur passif. De même, comme je l’ai déjà mentionné, les régulateurs ont déjà admis des niveaux différenciés d’exigences de fonds propres selon qu’une institution présente ou non un caractère systémique.
Le shadow banking system pose-t-il des problèmes spécifiques en Europe ?
La régulation du SFP me paraît poser en Europe deux types de problèmes spécifiques.
Le premier concerne l’exercice d’une activité de prêt par des entreprises qui ne collectent pas de dépôts. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, il n’existe pas aujourd’hui de cadre harmonisé en ce domaine. Au cours des dernières décennies, l’Union européenne a adopté des règles dans la plupart des domaines de la finance, qu’il s’agisse des services d’investissement ou de paiement, des OPC ou encore, plus récemment, des fonds alternatifs. En revanche, l’activité de prêt ne fait l’objet de normes communautaires que lorsqu’elle est exercée par un « établissement de crédit », c’est-à-dire par une institution habilitée à collecte des dépôts ou d’autres fonds remboursables.
Même si, comme la suggestion en a récemment été faite, la définition des établissements de crédit était étendue aux institutions qui accordent des concours en se finançant par l’émission d’obligations, elle ne concernera pas pour autant l’ensemble des entreprises qui font profession habituelle de consentir des prêts. Pour se procurer des ressources, celles-ci peuvent utiliser bien d’autres moyens que la collecte de dépôts ou l’émission d’obligations. Elles peuvent, par exemple, titriser leurs créances ou emprunter des fonds à d’autres institutions financières, voire simplement, dans le cas de filiales de groupes, financiers ou non, à leur maison mère.·
Comme le rappelle l’un des considérants du projet CRD4, chaque État membre peut bien sûr décider d’étendre la réglementation applicable aux établissements de crédit à des institutions financières n’appartenant pas à cette catégorie. Une telle solution présente néanmoins divers inconvénients : elle introduit des distorsions de concurrence entre des établissements qui s’adressent aux mêmes clients, mais ont leur siège dans des États différents ; elle crée de nouvelles incitations à des arbitrages réglementaires ; elle est fondamentalement contraire au marché unique et à la libre circulation des services. Il serait donc vraiment préférable que l’Union européenne définisse un régime harmonisé pour l’exercice de l’activité de prêt.
Le second problème spécifique que pose la régulation du SFP en Europe concerne la détermination des règles qui devraient lui être appliquées. Même si des orientations sont proposées par le CSF en ce domaine, elles devront être précisées et adaptées à la situation de l’Union européenne.
Parmi les points qui mériteront une attention particulière figure notamment celui du niveau des éventuelles exigences en fonds propres. Bien que les dispositions arrêtées par le Comité de Bâle ne concernent en principe que les banques à caractère international, elles ont systématiquement été appliquées, au sein de l’Union européenne, à tous les établissements de crédit et à toutes les entreprises d’investissement, quelles que soient leur taille et l’étendue géographique de leurs activités.
Si un tel choix assure l’égalité des conditions de concurrence, il n’est en revanche pas nécessairement conforme au principe de proportionnalité aux risques, ni aux intérêts économiques globaux de l’Union. Il conduit, en effet, à soumettre la distribution du crédit à des contraintes sensiblement plus fortes que celles en vigueur dans d’autres parties du monde, notamment aux États-Unis. De ce côté de l’Atlantique, les nouvelles exigences Bâle III devraient ainsi s’appliquer à 70 ou 80 % des financements, alors que, de l’autre côté, elles ne concerneront qu’une partie seulement du système bancaire, qui n’assure lui-même que 20 à 30 % du financement de l’économie. Le poids effectif global des exigences en fonds propres pourrait ainsi être en Europe 3 ou 4 fois supérieur à celui observé aux États-Unis.
Pour éviter de subir un tel désavantage concurrentiel par rapport à l’économie américaine, les autorités européennes devraient reconnaître qu’elles ne sont nullement tenues d’appliquer les accords de Bâle à un ensemble aussi large d’institutions financières et qu’elles disposent au contraire d’un degré de liberté qui n’a jusqu’à présent jamais été utilisé dans ce domaine.
Parmi les principes généraux que le CSF a définis en matière de régulation du SFP, figure notamment celui d’une adaptation à ses évolutions possibles ainsi celui d’une évaluation régulière de l’impact de la réglementation. Dans le contexte économique actuel, les normes qui, dans l’Union européenne, pourraient s’appliquer au « shadow banking system » devraient donc tenir compte non seulement des risques qu’il pourra générer à l’avenir, mais aussi de la contribution qu’il est en mesure d’apporter à la couverture des besoins futurs d’emprunt de l’ensemble des agents économiques.
