Réglementation des cartes de paiement : une application de l’analyse économique à la politique de la concurrence

À plusieurs points de vue, le secteur des cartes de paiement [1] mérite incontestablement que l’on s’y intéresse. Premièrement, sa taille est considérable [2] . Deuxièmement, il est en pleine mutation. La concurrence fait rage entre les systèmes « 4 coins », qui sont principalement des systèmes ouverts tels que Visa et MasterCard, et les systèmes « 3 coins », essentiellement fermés [3] , comme American Express et Discover, tandis que les moyens de paiement traditionnels (espèces et chèques) revendiquent encore une part de marché non négligeable [4] . Il est délicat de prédire, parmi les systèmes existants ou les nouveaux entrants, lequel finira par servir les différents segments du marché : transactions par cartes de débit et de crédit, paiements de gros montant ou de montant intermédiaire, micropaiements, paiements par Internet et par téléphone mobile, P2P, etc.

Troisièmement, cette expérimentation de modèles économiques alternatifs et la restructuration qui s’ensuivra seront profondément affectées par la régulation, parce que les paiements sont l’un des secteurs les plus fortement régulés dans certaines régions du globe.

Quatrièmement, et cela intéresse tout particulièrement les économistes et les spécialistes du droit de la concurrence, les spécificités de ce secteur, en particulier le fait qu’il soit un marché biface, font que la doctrine antitrust classique est largement dénuée de pertinence et exigent une nouvelle approche pour concevoir une intervention efficace des pouvoirs publics.

La présente note a pour finalité de guider le lecteur à travers l’analyse économique du secteur et les enjeux des interventions réglementaires et, du moins nous l’espérons, de clarifier un débat qui par ailleurs est parfois confus.

Description

Systèmes 3 et 4 coins

Nous décrirons tout d’abord les deux modèles économiques qui dominent le secteur des paiements par carte [5] .

L'encadré 1 permet de comprendre en un clin d’œil les principes de fonctionnement des systèmes 4 coins tels que Visa et MasterCard : toute transaction par carte entre un commerçant et son client passe par deux banques membres du système, l’acquéreur (c’est-à-dire la banque du commerçant) et l’émetteur (la banque du titulaire de la carte). Elle donne lieu au paiement au réseau par l’émetteur et l’acquéreur d’une commission d’utilisation du système. Comme cette commission n’est pas au cœur des litiges en cours, nous n’en tiendrons pas compte ci-après.

Quand un consommateur paie un achat de 100 et le règle par carte de crédit, le commerçant envoie cette information à sa banque, l’acquéreur, qui crédite le commerçant de 99 si la « commission commerçant » est de 1 %. La commission commerçant touchée par l’acquéreur couvre ses coûts d’acquisition, sa marge, la commission versée au système (Visa ou MasterCard), et enfin – et c’est elle qui est au centre des préoccupations des autorités de tutelle – la commission d’interchange ou commission interbancaire (souvent appelée commission d’interchange multilatérale ou « multilateral interchange fee » – MIF − en Europe). Celle-ci est payée non pas au système, mais à l’émetteur, c’est-à-dire la banque du titulaire de la carte. À son tour, l’émetteur débite 100 sur le compte du titulaire de la carte ; il a ensuite la possibilité soit de facturer le titulaire de la carte pour la transaction, soit de le récompenser par des « points » qui peuvent ensuite lui permettre d’acquérir gratuitement des biens (par exemple des miles pour des billets d’avion), par une rétribution en espèces, ou par tout autre instrument de fidélisation [6] . La commission commerçant est égale à la commission d’interchange plus le coût d’acquisition (plus la commission du système) si le secteur de l’acquisition de cartes est concurrentiel.

Le niveau de la commission d’interchange peut varier dans un même pays en fonction de la taille et de la catégorie du commerçant, du type d’instrument de paiement (Visa/MasterCard, débit par code secret/signature, débit/crédit, premium/de base, etc.), et il est différent également d'un pays à l'autre. Par exemple, les grandes chaînes de supermarchés ont été incitées à accepter les paiements par carte grâce à une réduction de la commission d’interchange (autour de 50 % aux États-Unis). Au fil de la dernière décennie, les grandes chaînes de restauration rapide – comme celles qui vendent des hamburgers ou des pizzas et qui, parce que le ticket moyen est de 5 ou 6 USD, se faisaient payer exclusivement en espèces – ont été incitées à accepter les cartes Visa et MasterCard par une tarification sur mesure des paiements par carte, qui représentent aujourd’hui près de la moitié de leur chiffre d’affaires aux États-Unis.

De même, à l’intérieur d’un réseau de cartes bancaires, la commission d’interchange et donc la commission commerçant varient en fonction du dispositif de fidélisation. Les cartes pour lesquelles ce dispositif est très généreux (cartes premium) peuvent être frappées d’une commission d’interchange deux fois plus élevée que celle des cartes ordinaires [7] . L’obligation d’honorer toutes les cartes (et peut-être aussi les coûts de transaction) empêche les commerçants de n’accepter que certaines cartes à l’intérieur d’un système.

Dans les systèmes de paiement à 3 coins (purs), le réseau, l’acquéreur et l’émetteur forment une seule et même entité. Il n’existe donc formellement pas de commission d’interchange. Mais il est possible de définir une commission d’interchange implicite ou fictive en considérant un secteur concurrentiel et fictif de l’acquisition à l’intérieur du système. Parce qu’American Express pourrait déléguer ses services d’acquisition à un secteur concurrentiel et, en fixant cette commission d’interchange fictive, obtenir exactement le même résultat que s’il gérait en propre cette activité d’acquisition, cette commission d’interchange fictive est égale à la différence entre la commission commerçant pratiquée par American Express et son coût d’acquisition.

Quelle que soit la forme organisationnelle, le commerçant peut vouloir appliquer une surcharge pour paiement par carte. Il s’en abstient généralement de telle sorte que le montant payé par le client est le même quel que soit le moyen de paiement utilisé. Cette absence de surcharge peut s’expliquer à la fois par le désir d’inciter les clients à payer par carte ou d’attirer ceux qui préfèrent ce mode de paiement, par les coûts de transactions occasionnés par une surcharge et, du moins dans certains pays et systèmes de cartes, par l’ interdiction expresse d’appliquer une surcharge [8] . Comme le montrent Prager et al. (2009), le fait que seul un petit nombre de commerçants applique une surcharge n’implique pas en soi que l’autorisation de l'appliquer n’ait aucun impact ; il se pourrait que la possibilité d’y recourir agisse comme une contrainte sur la commission d’interchange des réseaux et ait pour effet de limiter le niveau de la commission commerçant. L’expérience passée enseigne néanmoins que même des niveaux élevés de commission commerçant, en général, n’entraînent pas de surcharge [9] .

Réglementation de la commission d’interchange

La fixation de la commission d’interchange par Visa et MasterCard a fait l’objet de nombreuses investigations depuis la fin des années 1970 et le procès NaBanco c/ Visa aux États-Unis en 1979. La dernière décennie a été marquée dans la plupart des pays développés par des interrogations particulièrement pressantes des autorités de régulation et de la concurrence sur le niveau de la commission d’interchange, l’Australie constituant un exemple emblématique de réduction forcée [10] de son niveau pour Visa et MasterCard [11] .

La réglementation sur les commissions d’interchange a parfois été motivée par l’existence d’un accord entre des entreprises concurrentes (les émetteurs). L’argument d’« entente illégale sur les prix », sur lequel reposait le cas NaBanco et qui a été invalidé par les tribunaux en 1984, repose sur une analogie incorrecte. Contrairement à ce que veut la théorie traditionnelle des cartels, une augmentation de la commission d’interchange n’est pas une augmentation de prix pour les consommateurs finaux, mais une réaffectation de prix entre deux catégories d’utilisateurs finaux (commerçants et détenteurs de cartes). Bien que ce fait ait été souligné par des économistes des autorités de la concurrence dans plusieurs auditions réglementaires, il n’est pas toujours reconnu comme principe de base de l’ intervention publique [12] .

Aux États-Unis. Suivant l’exemple de la Reserve Bank of Australia (2005), qui plafonne la commission d’interchange sur la base des coûts de l’émetteur, les dernières propositions de réglementation présentées aux États-Unis se réfèrent à une logique de « coût du service ». La loi Dodd-Frank oblige la Réserve fédérale à réglementer les commissions d’interchange sur les cartes de débit en précisant que ces commissions doivent être « raisonnables et proportionnelles au coût encouru par l’émetteur du fait de la transaction ». Selon certaines estimations [13] , la réglementation proposée amputera les recettes provenant des commissions d’interchange facturées par les émetteurs sur les cartes de débit de 75 %, voire 85 %.

En Europe. La Commission européenne a récemment fixé la commission d’interchange de MasterCard sur les transactions transfrontières à 0,2 % en moyenne pour celles qui sont effectuées par carte de débit et 0,3 % pour celles qui sont réglées par carte de crédit [14] . Quoique les transactions transfrontières ne représentent qu’une faible partie du total des transactions par carte en Europe, beaucoup d’observateurs s’attendent à ce que cette règle affecte le niveau des commissions d’interchange appliquées aux transactions intérieures. Contrairement aux autorités de régulation américaines, la Commission européenne a choisi de réglementer les commissions d’interchange sur les transactions transfrontières de telle sorte que la commission commerçant ne dépasse pas les coûts évités par le commerçant lorsqu’un paiement en espèces (ou par chèque) est remplacé par un règlement par carte [15] :

En avril 2009, Neelie Kroes (Commissaire européenne à la concurrence), déclarait : « Mais surtout, le but des nouvelles commissions d’interchange que prévoit d’appliquer MasterCard est de faire en sorte que les coûts supportés par un commerçant lorsqu’il accepte un paiement par carte ne soient pas plus élevés que les avantages résultant du fait qu’il n’a pas à encaisser d’espèces [16] . »

Cette approche basée sur la «substitution d’espèces» est étroitement liée au «test du touriste», dont nous discuterons par la suite. La Commission européenne exige en outre que la méthode employée soit «  transparente [17] ».

Nous examinerons ci-après si ces méthodes sont fondées d’un point de vue théorique, et n’aborderons pas la question de la validité des chiffres avancés par les organismes officiels ou les parties dans l’application de la méthode réglementaire.

Quelle défaillance de marché ?

Les principes de base de l’économie ne plaident nullement pour le laisser-faire: il existe de nombreuses carences du marché qui, à condition que les pouvoirs publics interviennent à bon escient, peuvent être corrigées de manière à obtenir des améliorations considérables. Mais les principes fondamentaux de l’économie enseignent aussi que les interventions des pouvoirs publics doivent être fondées sur un raisonnement rigoureux et répondre à plusieurs questions: quelle est exactement la carence du marché et est-elle importante? L’État a-t-il en sa possession les informations et instruments nécessaires pour remédier à cette carence? Les inconvénients du remède envisagé seront-ils compensés par des avantages suffisants? Il est indispensable d’étudier ces questions dans le détail avant d’adopter de nouveaux règlements.

Le secteur des paiements ne fait pas exception à la règle. Nous commencerons avant tout par identifier où réside la défaillance du marché parce qu’elle est fréquemment source de confusion [18] . Comme nous l’avons mentionné plus haut («Réglementation de la commission d'interchange»), il est parfois argué que la détermination conjointe d’une commission d’interchange par les banques est l’émanation d’un cartel et vise à augmenter les prix. Les économistes et les autorités de la concurrence se méfient avec raison de l’émergence de situations où des concurrents s’entendent pour augmenter le prix payé par les utilisateurs. Mais, dans le cas des cartes de paiement, ce raisonnement présente une faille: il n’existe pas une mais deux catégories d’utilisateurs et augmenter la commission d’interchange revient à majorer le prix des transactions par carte pour l’une de ces catégories (à savoir les commerçants) et à l’abaisser pour l’autre (les titulaires de cartes). Autrement dit, dans une première approximation [19] , la commission d’interchange affecte la structure des prix mais non leur niveau [20] . Cette caractéristique suffit à infirmer l’idée communément admise d’une fixation des prix de type «cartellisation».

Nous reviendrons ultérieurement sur les conséquences de l’interdiction d’une fixation collective des commissions interbancaires. Dans la majeure partie de notre analyse, nous suivrons la pratique réglementaire, considérerons l’institution comme une donnée, et examinerons les conséquences du laisser-faire. Nous supposerons aussi que l’application par les commerçants d’une surcharge pour les paiements par carte est soit interdite, soit considérée par eux comme une source de coûts de transaction élevés ou comme dissuasive pour les clients ; si les prix de détail sont identiques quel que soit le moyen de paiement, le prix d’une transaction par carte est nul en comparaison avec celui d’un paiement en espèces. Ces deux hypothèses paraissent réalistes dans l’environnement actuel.

En conséquence, il peut exister deux externalités entre les utilisateurs finaux:

• un commerçant peut refuser la carte qu’un client voudrait utiliser, ce qui implique la perte d’un surplus par ce dernier;
• inversement, le détenteur de la carte peut préférer un moyen de paiement que le commerçant juge plus onéreux qu’un autre mode de paiement. Dans ce cas, le titulaire de la carte n’internalise pas le coût supplémentaire qu’il impose au commerçant.

Certes, ces externalités ont des limites: le refus du commerçant d’accepter une carte le rend moins attractif pour les consommateurs, avec à la clef une diminution de la valeur de son fonds de commerce; inversement, si un client veut employer une carte très coûteuse pour le commerçant, ce dernier est toujours libre de la refuser [21] . Cependant, rien ne garantit que la décision d’un utilisateur final (acceptation ou usage) soit «socialement bonne» en ce qu’elle maximise le surplus des deux utilisateurs finaux.

Nous remarquons avec intérêt que ces externalités dépendent de la commission d’interchange. Dans la fourchette des commissions d’interchange pertinente, une externalité augmente, tandis que l’autre diminue à mesure que la commission d’interchange varie. Supposons par exemple que la commission d’interchange, et par conséquent la commission commerçant, est suffisamment élevée pour qu’un paiement par carte coûte plus cher au commerçant qu’un règlement en espèces (dans ces conditions, le lecteur pourra se demander pourquoi il continue à accepter la carte, mais nous y reviendrons bientôt). Toute augmentation de la commission d’interchange accroît la commission commerçant, rend les cartes plus coûteuses pour les commerçants et réduit le pourcentage de magasins qui les acceptent, privant les consommateurs qui en ont une de la possibilité d’utiliser leur moyen de paiement préféré. Simultanément, les commerçants qui continuent d’accepter les cartes sont davantage pénalisés quand les clients font usage de la leur. On voit donc le rôle déterminant des commissions d’interchange et l’on comprend pourquoi elles sont l’objet de tant d’attention de la part des commerçants comme des autorités de la concurrence.

Enfin, et afin d’alléger l’exposé, nous ferons abstraction du pouvoir de marché des émetteurs et des acquéreurs de cartes et expliquerons ultérieurement en quoi un assouplissement de cette hypothèse affecte l’analyse. On considère généralement que, bien que le marché de l’acquisition de cartes soit relativement concentré, ce secteur est plutôt concurrentiel dans un certain nombre de pays [22] . Les services d’acquisition sont assez aisément substituables; comme les commerçants sont relativement bien informés et n’hésitent pas à faire jouer la concurrence pour trouver l’offre la moins coûteuse, l’offre sur ce segment est assez banalisée dans les pays où la concurrence règne. Au contraire, l’émission de cartes, bien que les concurrents soient nombreux et qu’il en arrive beaucoup sur le marché, est peut-être moins concurrentielle à court terme.

Demande des commerçants pour les paiements par carte

 

Deux critères de référence

La mesure de ce que les commerçants sont «prêts à payer pour un paiement par carte», ou autrement dit de leur demande de paiements par carte, est une source de confusion. Pour dissiper cette confusion, il faut définir l’alternative à un paiement par carte: s’il n’est pas effectué par carte, le paiement prendra-t-il la forme d’espèces (dans lesquelles nous incluons par abus de terminologie non seulement les pièces et billets de banque, mais aussi les chèques, c’est-à-dire tous les moyens de paiement traditionnels)? Ou la transaction sera-t-elle purement et simplement abandonnée de telle sorte qu’il n’y aura aucun paiement?

Même si l’on ne s’intéresse qu’à la première alternative, la substitution des espèces, identifier le prix que les commerçants sont disposés à payer suppose aussi d’opérer une distinction entre:

• l’avantage net que retire le commerçant de l’emploi par son client d’une carte plutôt que d’espèces, pour un achat donné (le coût net si cet avantage s’avère négatif) ;
• ce que le commerçant est disposé à payer s’il cherche aussi à attirer le client dans son magasin.

Ces deux notions coïncident si le client entre dans le magasin sans connaître sa politique en matière d’acceptation de cartes, si, une fois à la caisse, l’ensemble de choix de moyens de paiement lui est dicté par le commerçant, et s’il a la possibilité de payer en liquide (ou par chèque). D’où la terminologie du «test du touriste» utilisée dans un article que nous avons rédigé avec Jean-Charles Rochet en 2006 ; ce test a fait l’objet de débats nourris lors d’auditions devant les autorités de tutelle (Commission européenne et Réserve fédérale aux États-Unis) : « Le niveau de la commission d’interchange aboutit-il à une commission commerçant  qui inciterait le commerçant à refuser la carte d’un touriste qui a des espèces, à supposer que ce commerçant en ait la possibilité ? »

Mais en général, la deuxième notion est plus englobante, dans la mesure où la considération d’attractivité s’ajoute à la première. Les clients peuvent s’enquérir si un magasin accepte leur carte bancaire avant d’y aller ou d’y entrer ; ils peuvent aussi être des clients réguliers, qui connaissent la politique du magasin en la matière. Quelle qu’en soit la raison, accepter la carte rend alors le magasin plus attractif et lui rapporte des ventes supplémentaires. Le commerçant peut donc accepter la carte alors même qu’il préfère que l’achat soit réglé par un moyen de paiement alternatif tel que des espèces ou un chèque ; autrement dit, le commerçant accepte de payer le niveau élevé de commission ex ante (c’est-à-dire avant que le client ne décide de visiter son magasin), mais non ex post (une fois que le client est captif). Il apparaît clairement, par exemple, que l’acceptation par les commerçants des cartes American Express impliquant une commission de 3% ou 4% du montant de la transaction (comme c’était le cas pendant longtemps) était motivée par le désir d’attirer les clients (généralement aisés) détenant une carte American Express plutôt que par la volonté d’économiser sur le coût des transactions en espèces, pour élevé qu’il puisse être. Le Tableau1 recense les divers éléments faisant partie de la propension à payer aux sens strict et large.

SoitS l’économie sur les coûts et A les avantages résultant de l’attractivité accrue du magasin quand il accepte la carte. Soit C_a le coût d’une transaction pour l’acquéreur. Une commission d’interchange égale à S-C_a aboutit à une commission égale à S une fois que les acquéreurs en concurrence ont ajouté leur coût d’acquisition à la commission d’interchange. Par conséquent, ex post (au moment du paiement), le commerçant est indifférent quant au choix d’un paiement par carte ou en espèces. Au contraire, pour attirer un client, il accepte de payer une commission égale au maximum à S+A, ce qui veut dire qu’il accepte les cartes sur lesquelles la commission d’interchange n’excède pas S+A-C_a (voir Encadré 2).

La première entrée dans les concepts stricto et lato sensu est généralement appelée « substitution d’espèces » même si, bien entendu, « espèces » doit être compris au sens de « chèques et espèces » ; ses ingrédients sont simples. Au contraire, la seconde entrée, « ventes perdues », appelle une explication de texte, aussi bien dans son acception stricte que dans son acception large.

Supposons tout d’abord qu’un client entrant dans le magasin n’ait pas suffisamment d’argent sur son compte bancaire pour acheter immédiatement le bien ou service qu’il désire. Soit il n’avait pas prévu cet achat, soit il trouve rédhibitoires les frais et coûts de transaction liés à la demande d’un découvert à sa banque. Si le commerçant n’accepte pas les cartes de crédit, la transaction n’aura pas lieu, avec à la clef une perte pour le titulaire de la carte, mais aussi pour le commerçant, qui sera ainsi privé de sa marge (parfois substantielle) sur le bien vendu au détail [23] . Éviter de perdre une vente constitue donc un avantage certain pour le commerçant. Il existe des preuves indirectes que cet avantage peut être important : pour les biens durables, il n’est pas rare que les grands commerçants offrent et subventionnent d’eux-mêmes des crédits malgré les inefficiences que ces crédits engendrent (telles que les frais supplémentaires résultant de la conclusion d’un nouveau contrat de prêt et de la multiplication des créanciers du client, qui complique la surveillance de sa solvabilité).

Même pour les cartes de débit, il peut arriver qu’il n’existe aucune possibilité de paiement par chèque ou en espèces, de telle sorte que la vente est perdue. Dans le cas d’un magasin « physique », il se peut que le client pressé n’ait pas de chéquier sur lui et qu’il n’y ait pas de distributeur automatique de billets à proximité ; ou que le magasin (par exemple un fleuriste [24] ) soit joint par téléphone. Le commerce électronique, et cela est encore plus important, est grandement facilité par l’utilisation des moyens de paiement électronique. Les espèces, ou même les chèques, ne peuvent être aisément substituées aux cartes bancaires pour les achats en ligne.

Dans un cas comme dans l’autre, l’alternative à une transaction par carte n’est pas une transaction en espèces, mais pas de transaction du tout.

La littérature économique s’est intéressée en priorité au choix du commerçant par le titulaire d’une carte bancaire et à la détermination conjointe par lui-même et son client de l’instrument de paiement au moyen duquel ils réaliseront leur transaction [25] . En revanche, elle s’est rarement penchée sur la possibilité d’une vente perdue, qui en pratique semble importante pour les parties. Les ventes perdues sont donc un thème de réflexion prioritaire pour les décideurs comme pour les universitaires (sur les plans tant théorique qu’empirique), mais nous pouvons néanmoins avancer quelques hypothèses.

La question qui importe à la société est de savoir si les utilisateurs finaux (c’est-à-dire les titulaires de cartes et les commerçants) s’imposent mutuellement des externalités et, dans l’affirmative, comment on peut les amener à internaliser ces externalités. En d’autres termes et quitte à anticiper quelque peu sur notre réponse, on doit se demander (a) ce que sont ces externalités et (b) comment on peut utiliser la commission d’interchange pour amener les parties à internaliser les externalités qu’elles s’imposent réciproquement.

Par exemple, augmenter la commission d’interchange sur les cartes de crédit revient à les rendre moins chères pour les consommateurs et les incite donc à en avoir une et à s’en servir. Cette politique crée pour le commerçant un avantage qui entre dans le champ de la définition au sens étroit. Le risque de perte d’une vente entre aussi dans le champ de la définition au sens large (attractivité) ; supposons en effet qu’un consommateur détienne une carte de crédit et que, n’ayant pas suffisamment de liquidités sur son compte bancaire, il envisage un achat à crédit chez un commerçant. Cet achat est impossible – ou coûteux pour le consommateur – si le commerçant refuse la carte de crédit. L’acceptation des cartes de crédit contribue donc à l’attractivité du commerçant.

Nous abordons ci-après la question sous l’angle de la substitution d’espèces mais, comme on l’a vu plus haut, les ventes perdues ont leur importance et ne doivent pas être négligées.

Choix de la commission d’interchange par le réseau

 

On peut ensuite se demander à quel niveau un réseau de cartes de paiement aimerait fixer la commission d’interchange. Supposons que le réseau ait pour but de maximiser le volume des transactions par carte [26] . Comme une commission d’interchange élevée favorise l’utilisation de la carte par son titulaire, le réseau doit la fixer au niveau le plus élevé possible, mais pas à un point tel qu’elle soit rejetée par les commerçants. C’est ici que nos deux critères de référence entrent en jeu. Premièrement, la commission d’interchange ne peut en aucun cas dépasser S+A-C_a parce que les commerçants rejetteraient systématiquement la carte. Inversement, si la commission d’interchange est inférieure ou égale au niveau du test du touriste S-C_a, la carte sera invariablement acceptée par les commerçants parce qu’elle minimise leurs coûts de transaction et, de plus, le fait qu’ils acceptent la carte peut attirer de nouveaux clients.

À quel niveau le réseau fixera-t-il sa commission d’interchange dans l’intervalle [S-C_a, S+A-C_a] ? La réponse à cette question dépend de deux facteurs.

L’information des consommateurs sur l’acceptation des cartes . Supposons que tous les consommateurs soient des « touristes », en ce sens qu’ils ne connaissent pas la politique des magasins en matière d’acceptation des cartes lorsqu’ils décident où faire leurs courses. Dans ce cas, la commission d’interchange que peut prélever le réseau ne doit pas dépasser le niveau S-C_a tel que déterminé par le test du touriste (ou de la substitution d’espèces). Au contraire, avec des clients bien informés, la commission d’interchange peut être fixée à S+A-C_asans que les commerçants soient incités à rejeter la carte.

Nombre de cartes détenues. Supposons qu’un consommateur ait, par exemple, deux cartes dans son portefeuille [27] , l’une émise par un membre du réseau Visa, l’autre par un adhérent de MasterCard. Cette personne a donc des cartes de réseaux différents (on parle alors de « multi-homing »). Si le réseau Visa prélève une commission d’interchange plus élevée que celle du réseau MasterCard, les commerçants trouveront les cartes du premier plus chères que celles du second et cesseront de les accepter dès lors que la commission facturée par les acquéreurs sur les cartes Visa est supérieure à S [28] . Supposons que le commerçant se soucie de son attractivité et que, en conséquence, il internalise l’avantage net que le client retire d’une transaction par carte [29] ; dans ce cas, le commerçant cherchera à orienter le choix du mode de paiement dans un sens qui maximise non pas son bénéfice direct, mais le surplus commun qu’il partagera avec son client [30] . Plus la commission commerçant  est proche de l’économie S que le commerçant réalise sur ses coûts, plus faible est l’externalité qu’il supporte du fait du moyen de paiement choisi par son client, et par conséquent plus favorable est la décision de ce dernier sous l’angle du surplus commun.

La pression que l’introduction des cartes sans frais annuels pour leurs détenteurs aux États-Unis a exercée sur la commission commerçant d’American Express au début des années 1990 prouve l’importance de la détention de cartes multiples [31] . MasterCard et Visa ont offert de nombreuses cartes sans cotisation annuelle. Les titulaires de cartes American Express pouvaient utiliser ces cartes gratuites en substitution de leur carte Amex en cas de problème ou de non-acceptation par le commerçant, si bien que les commerçants étaient de plus en plus enclins à refuser cette dernière, dont la commission était très élevée [32] .

On remarquera enfin que la concurrence entre systèmes ne fait baisser les commissions d’interchange que si les titulaires de cartes utilisent des cartes de réseaux différents. Si une personne ne détient qu’une seule carte ou en détient plusieurs appartenant au même réseau (par exemple, plusieurs cartes Visa), la concurrence entre réseaux n’exerce pas de pression sur la commission d’interchange parce que la seule personne à avoir le choix est le titulaire des cartes. Quant au commerçant, il est obligé d’accepter le réseau du titulaire de la carte s’il veut effectuer une transaction par carte avec ce dernier. Dans la littérature économique, cette configuration est appelée « goulet d’étranglement concurrentiel ».

Pour nous résumer, une bonne information des consommateurs sur la politique des commerçants en matière d’acceptation de cartes fait monter la commission d’interchange, dont le niveau s’éloigne du niveau défini par le test du touriste. Inversement, le fait que les consommateurs détiennent des cartes de plusieurs systèmes à la fois fait baisser la commission d’interchange de telle sorte qu’elle se rapproche de son niveau dans le test du touriste.

La régulation actuelle est-elle saine au regard des lois de l’économie ?

Le test du touriste, point de repère de la réglementation

 

Dans un secteur d’activité où les externalités sont nombreuses, il n’existe aucune garantie que les décisions privées donnent un résultat socialement satisfaisant. En effet, dans l’univers simple que nous avons décrit jusqu’ici, on voit aisément que les intérêts privés ne peuvent aboutir qu’à une commission d’interchange, et donc à une commission payée par les commerçants, plus élevées que celles que souhaite la société. L’un des préceptes fondamentaux de l’économie veut que les agents économiques ne s’imposent pas d’externalités les uns aux autres pour que le bien-être soit le plus grand possible. Supposons que la commission d’interchange soit fixée au même niveau que dans le test du touriste. Dans ce cas, le commerçant est, par définition, indifférent au moyen de paiement choisi par le client, si bien que ce dernier n’exerce aucune externalité dans son choix de moyen de paiement : la décision du client est celle qui est la meilleure pour la société. Ainsi, dans l’univers simple que nous avons considéré jusqu’à présent et en l’absence d’autre distorsion (telle que l’existence de pouvoir de marché sur les marchés de l’émission ou de l’acquisition), la commission d’interchange optimale est égale au niveau qu’elle a dans le test du touriste.

Ce raisonnement suppose que les commerçants tirent des paiements par carte des économies de coûts par rapport à un paiement en espèces ou chèque identiques (même niveau S). Si les économies que les commerçants réalisent grâce à un paiement par carte ne sont pas identiques (les S sont différents entre commerçants), et toujours en supposant qu’émetteurs et acquéreurs n’ont pas de pouvoir de marché, l’optimum social requiert que le titulaire de la carte internalise l’économie moyenne sur les coûts réalisée par les commerçants qui acceptent la carte [33] . Cette règle implique que, au point correspondant à l’optimum social, les commerçants qui, parmi ceux qui acceptent la carte, reçoivent l’économie sur les coûts la plus faible (inférieure à la moyenne) échouent au test du touriste ; pour eux, accepter la carte revient à accroître leurs coûts. Pour prendre un exemple, supposons qu’il existe trois catégories de commerçants auxquelles le règlement par carte permet, hors paiement de la commission commerçant, d’économiser respectivement 1, 2 et 3 % du montant de la transaction et que les effectifs de chacune de ces catégories sont identiques. Dans ce cas, la commission commerçant  optimale est de 2 %. Cela suppose que les commerçants attribuent à l’attractivité une valeur d’au moins 1 %, de telle sorte que la catégorie qui ne réalise qu’une économie de 1 % sur ses coûts continue d’accepter la carte quand la commission commerçant est de 2 %.

La commission d’interchange optimale pour le système peut-elle excéder le niveau qui est optimal pour la société ? La réponse est de toute évidence affirmative. Comme nous venons de le voir, un commerçant peut accepter à contrecœur une carte qui accroît ses coûts dans le but d’attirer des clients. Ce souci d’attractivité peut théoriquement aboutir à un nombre excessif de transactions par carte (Rochet-Tirole 2002), ce qui justifie l’emploi par Sir John Vickers (2005) du terme de « must-take card » (ou « carte que le commerçant ne peut pas refuser »).

Nous nuancerons plus bas [34] cette analyse en montrant que, si les émetteurs disposent d’un pouvoir de marché ou si les chèques ou les espèces sont subventionnés, la commission d’interchange optimale est supérieure au niveau donné par le test du touriste. À ce stade, le niveau ressortant du test du touriste est donc un « benchmark » conservateur du niveau de la commission d’interchange socialement souhaitable.

La politique actuelle est-elle conforme à la recommandation de la science économique ?

 

Comme nous l’avons noté, les autorités de régulation européennes ont validé la méthodologie présidant au test du touriste (voir Encadré 3).

Au contraire, les méthodologies proposées par les autorités de régulation américaines et australiennes sont à peu près similaires, en ceci qu’elles sont fondées sur le coût de l’émetteur de carte. Par exemple, la loi Dodd-Frank exige que la commission d’interchange soit « raisonnable et proportionnelle au coût encouru par l’émetteur du fait de la transaction [35] », à savoir le coût marginal des opérations d’autorisation, de compensation et de règlement. L’expression « raisonnable et proportionnelle » laisse beaucoup de latitude pour l’interprétation de cette recommandation, de telle sorte que toute exégèse prêterait forcément le flanc à la controverse. Mais pour les besoins de la cause, nous pouvons supposer qu’elle sera interprétée comme une réglementation fixant la commission d’interchange à un niveau égal au coût variable [36] supporté par l’émetteur du fait du traitement de la transaction.

Malheureusement, le coût pour l’émetteur, qui doit servir de référence pour la commission d’interchange réglementée, n’a qu’un lointain rapport avec le niveau préconisé par la théorie économique, qui se focalise sur la relation acquéreur/commerçant plutôt que sur l’émetteur de la carte.

La science économique nous dit d’aborder avec circonspection la réglementation sur les commissions interbancaires calculées à partir des coûts. Toutefois, certains arguent parfois que les coûts de l’émetteur sont plus aisés à mesurer que les avantages retirés par le commerçant, plus hétérogènes. Cette assertion est vraisemblablement exacte et, de fait et de manière générale, on doit se méfier des recommandations reposant sur des variables délicates à mesurer. Cela étant dit, les avantages retirés par les commerçants sont mesurables et des tentatives ont été faites pour les évaluer [37] . Étant donné les sommes d’argent gigantesques en jeu, il serait raisonnable de réaliser quelques études mesurant les avantages retirés en moyenne par certaines catégories de commerçants et d’employer des règles empiriques raisonnables pour extrapoler ces avantages aux autres catégories de commerçants.

Quelques effets pervers du contrôle des commissions interbancaires

Il est difficile de réprimer les forces du marché et nous nous attendons à ce que, une fois une réglementation stricte des commissions interbancaires adoptée, cette réglementation soit contournée, peut-être de manière inefficiente.

Échapper à la réglementation en migrant vers des systèmes « 3 coins » ou tripartites

 

Le fait que, au cours des deux dernières décennies, les autorités de la concurrence se soient exclusivement focalisées sur les systèmes ouverts dans le secteur des paiements est un motif d’étonnement. Cette fixation fait pencher le modèle économique du secteur vers les systèmes tripartites sans qu’on en comprenne très bien la raison. Quelle que soit la réglementation, nous pensons que la neutralité vis-à-vis de la structure organisationnelle doit être la règle afin que les formes d’organisation les plus efficientes puissent s’imposer.

 

Face à une pression à la baisse sur les commissions interbancaires, les titulaires de cartes et les émetteurs, qui ont intérêt à ce qu’elles soient les plus élevées possible (tant que les commerçants continuent à accepter les cartes), sont poussés à migrer vers des systèmes de paiement par carte plus onéreux pour les commerçants. Nous pensons en particulier à l’Australie où, dans le sillage de la réduction obligatoire des commissions interbancaires, 3 des 4 plus grandes banques du pays ont conclu des accords pour émettre des cartes American Express ou Diners Club. La réglementation des commissions interbancaires provoque donc une migration des titulaires de cartes vers les systèmes tripartites qui leur offrent un compromis plus avantageux en matière de répartition des commissions entre eux-mêmes et les commerçants.

Remplacer la réglementation des commissions interbancaires par une réglementation de la commission commerçant  permettrait aux partisans de la régulation de préserver une concurrence équilibrée entre les diverses formes d’organisation. Mais bien entendu, cet appel à la neutralité envers la forme d’organisation n’implique pas en soi que réglementer les systèmes tripartites soit une solution optimale. Comme c’est souvent le cas dans l’analyse de l’optimum second rang, l’ajout d’une distorsion n’aboutit pas forcément à une diminution du bien-être si une autre distorsion existe déjà : si la réglementation proposée pour les systèmes quadripartites va au-delà de son but et impose des contraintes excessives sur les commissions interbancaires, il pourrait être souhaitable que les émetteurs puissent s’y soustraire en migrant vers des systèmes tripartites.

Programmes d’affiliation de commerçants (« preferred merchant programs »)

Dans le cas de contournement de la réglementation que nous venons d’évoquer, soit les émetteurs adhéraient en qualité de licenciés à un système existant et auparavant fermé, soit ils créaient leur propre système fermé. Mais il n’est nullement nécessaire de quitter un système quadripartite ouvert pour restaurer une commission d’interchange élevée si son niveau est contraint par la réglementation. Un grand émetteur (ou un consortium d’émetteurs) peut lancer un programme de commerçants affiliés (« preferred merchants »). Son fonctionnement est le suivant : en tant que carte ordinaire, la carte offre des avantages et fonctions très limités chez les commerçants non affiliés ; en revanche, les titulaires de la carte ont droit à des avantages supplémentaires quand ils font leurs achats chez des commerçants affiliés au programme. L’émetteur incite aussi les commerçants à s’affilier moyennant le paiement à l’émetteur d’une commission pour chaque transaction en sus de la commission commerçant  (si ce sont les émetteurs qui fournissent les avantages) ou à condition qu’ils offrent directement des remises en espèces aux titulaires de cartes au motif que le fait d’adhérer au programme leur amène des clients.

Les programmes de commerçants affiliés ont le vent en poupe. Citibank a créé le « Thank YouRewards Program », qui regroupe une sélection de commerçants auxquels sont liés des avantages spécifiques. Chase a créé un programme similaire appelé « Ultimate Rewards ». MasterCard vient d’ouvrir « MasterCard MarketPlace », qui lui aussi offre des avantages spécifiques liés aux commerçants affiliés.

Ainsi, un programme de commerçants affiliés permet à un émetteur, à un groupe d’émetteurs ou au système lui-même de rehausser la commission d’interchange effective de telle sorte qu’elle soit égale à la somme de la commission d’interchange fixée par la réglementation et de la commission supplémentaire payée à l’émetteur ou de la remise au client que doivent accorder directement les commerçants affiliés [38] . En outre, plus la réglementation est sévère (c’est-à-dire plus la commission d’interchange est fixée à un niveau bas), plus la commission d’interchange effective qui en résulte sera élevée [39] !

Autrement dit, les émetteurs peuvent adhérer à un système quadripartite régulé et rehausser la commission d’interchange effective grâce à un programme de commerçants affiliés. Cette parade entraîne probablement une perte de bien-être par rapport à une politique de laisser-faire parce que les commerçants contractent à la fois avec des émetteurs (dont on peut supposer que le nombre est limité) et avec le système et qu’il est nécessaire que les consommateurs connaissent et retiennent la liste des commerçants affiliés – par conséquent, au lieu de savoir simplement si un commerçant accepte la carte Visa de base, ils devront aussi savoir s’il accepte également la carte premium spécifique à l’émetteur.

Enfin, un programme de fidélisation avec des récompenses à la clef peut être mis sur pied non seulement par des émetteurs de cartes ou par le système, mais aussi par une association de commerçants. Là encore, ce mode de contournement de la réglementation sur les commissions interbancaires peut être inefficient à cause de la multiplication des acteurs obligés de vérifier la solvabilité des consommateurs.

Pourquoi le test du touriste aboutit vraisemblablement à une estimation du niveau d’interchange trop bas pour servir de base à la réglementation

Dans cette section, nous examinons deux arguments suggérant que le test du touriste détermine un niveau de commission interbancaire plus bas que ce qui est socialement souhaitable.

Pouvoir de marché des émetteurs

 

Supposons à présent que, comme c’est probable, les émetteurs réalisent un bénéfice à la marge sur les transactions par carte. Cela veut dire que la commission d’interchange qui leur est payée par les acquéreurs est supérieure aux coûts variables de l’émetteur plus les avantages, quels qu’ils soient, qu’ils répercutent sur les titulaires de carte (remises en espèces, miles pour obtenir des billets d’avion gratuits, etc.). Tant que les commerçants continuent d’accepter la carte, une augmentation de la commission d’interchange dope les bénéfices des émetteurs.

Les autorités de la concurrence interprètent souvent leur mission comme la défense des intérêts des consommateurs ; sur un marché biface (« two-sided market »), la traduction de ce mandat veut qu’elles se penchent en priorité sur l’impact de leur politique sur les utilisateurs finaux (c’est-à-dire les titulaires de carte, mais aussi les commerçants), et par conséquent sur le surplus total des utilisateurs.

Le bien-être de la société tel que le conçoivent les économistes a une acception plus large qui inclut les profits. Quand on accepte cette acception élargie du bien-être de la société et qu’on suppose une concurrence parfaite sur le marché de l’acquisition, l’argument de l’internalisation implique que la commission d’interchange optimale est égale à son niveau du test du touriste majoré de la marge de l’ émetteur [40] .

La question de savoir si les autorités de la concurrence doivent intégrer les profits dans le calcul du bien-être de la société est sujette à controverse ( elles ne l’intègrent que rarement [41] ). Considérons les profits des émetteurs. Ces profits, s’ils sont intégralement dilapidés en campagnes de publicité dispendieuses pour « acquérir » de nouveaux titulaires de cartes, ne doivent pas être pris en compte dans le calcul du bien-être de la société. Mais, la perspective de profits encourage aussi l’innovation technologique et tarifaire, et favorise l’entrée de nouveaux acteurs [42] , ce qui en définitive bénéficie aux porteurs de cartes. En effet, du point de vue théorique, il existe un continuum de situations justifiant l’application de niveaux différenciés de commissions d’interchange entre les concepts aux sens étroit et large, selon la part des profits qui est dissipée et celle qui aboutit à une augmentation du bien-être des titulaires de carte. En définitive, le pourcentage des profits qui doit être pris en compte dans le calcul de la commission d’interchange doit être déterminé empiriquement, ce qui n’est pas notre propos dans le cadre de cette étude. Il est cependant incontestable que ne prendre en compte aucun profit aboutit à une estimation trop basse de la commission d’interchange souhaitable.

Moyens de paiement concurrents subventionnés

Notre analyse suppose que les autres moyens de paiement (espèces et chèques) sont tarifiés à leur juste prix. Mais ce n’est pas toujours le cas en réalité. Dans certains pays, les banques n’ont pas le droit de facturer les coûts occasionnés par l’usage des chèques ; dans ce cas, ces derniers sont « subventionnés », leur coût étant compensé par des subventions croisées provenant d’autres activités bancaires. Chèques et cartes se livrent alors une concurrence déloyale. De même des commerçants pourront préférer les espèces pour des raisons inavouables (fraude fiscale). Dans ce cas, les espèces sont indûment favorisées.

Les principes élémentaires d’économie enseignent que, quand deux biens sont substituables l’un à l’autre et que l’un d’eux est « subventionné », en ce sens qu’il n’assume pas certains coûts sociaux qu’il impose à la société, l’autre doit l'être lui aussi, de manière à rétablir des conditions de concurrence égales et empêcher une mauvaise allocation des ressources. Cet argument est invoqué depuis longtemps pour favoriser les transports en commun par des subventions de manière à compenser l’avantage indu dont jouit l’automobile lorsqu’il ne paie pas les coûts engendrés par les embouteillages ou la pollution.

La réponse adéquate serait de corriger directement cette lacune réglementaire en autorisant la facturation des chèques et en luttant contre la fraude fiscale ; mais si des résistances politiques ou le coût de la surveillance empêchent de corriger directement ces carences, force est de se rabattre sur une politique favorisant l’usage des cartes bancaires en portant la commission d’interchange au-delà du niveau obtenu par le test du touriste.

Conclusion

Résumons nos principales conclusions.

a. Comprendre comment les commissions interbancaires sont fixées en l’absence de réglementation

Les systèmes quadripartites fixent leur commission d’interchange, et les systèmes tripartites leur commission commerçant, en fonction de ce que les commerçants peuvent supporter. Comme leurs profits augmentent avec le volume des transactions effectuées par carte, les membres d’un réseau ont tout intérêt à choisir une commission interbancaire et donc indirectement une commission commerçant  élevés et à encourager les consommateurs à utiliser leur carte.

Il existe deux moyens de définir la demande des commerçants pour l’utilisation des cartes bancaires : la définition étroite correspond à l’avantage net retiré par le commerçant, c’est-à-dire l’économie directe qu’ils réalisent quand un paiement en espèces ou par chèque est remplacé par un paiement par carte ainsi que le gain provenant des transactions qui ne seraient pas effectuées sans une carte. L’acception large englobe l’avantage d’un paiement par carte tel qu’il est perçu par le titulaire de la carte. La définition étroite convient dans le cas d’un consommateur qui ne sait pas si sa carte est acceptée avant de venir et peut payer par espèces ou par chèque (c’est-à-dire le « touriste » hypothétique), tandis que la définition large s’applique quand le commerçant voit dans sa politique d’acceptation des cartes un moyen d’attirer les consommateurs dans son magasin. La commission commerçant  que le commerçant peut supporter se situe entre ces deux indicateurs. La concurrence entre systèmes n’exerce une pression à la baisse sur les commissions d’interchange que si les clients détiennent des cartes de systèmes concurrents. Dans le cas de détention de cartes de systèmes concurrents par les consommateurs, il est impossible de faire payer aux commerçants une commission commerçant  supérieure à l’avantage net qu’ils retirent de l’utilisation des cartes.

Les systèmes tripartites emploient une commission d’interchange implicite, qui est définie comme la différence entre la commission  facturée au commerçant et le coût d’acquisition.

b. Conséquences pour la politique économique

Les commissions d’interchange réglementées ne devraient pas être inférieures au niveau fixé pour le test du touriste, qui correspond au premier critère de référence ; c’est-à-dire la commission d’interchange doit être au moins égale à la différence entre l’avantage stricto sensu que le commerçant retire de l’utilisation de la carte et le coût d’acquisition. Cependant, ce niveau est probablement une estimation basse de la commission d’interchange qui est socialement désirable, et ce pour deux raisons :

• il ne tient pas compte des profits des émetteurs et de leur impact à long terme sur l’arrivée de nouveaux concurrents, l’innovation et le bien-être des utilisateurs finaux ;
• il n’intègre pas les externalités négatives pour la société qui résultent des moyens de paiement alternatifs – fraude fiscale pour les espèces et incitation à l’utilisation des chèques par la non-facturation des coûts correspondants.

Jusqu’à présent, la régulation a été mal conçue en ceci qu’elle a favorisé les systèmes tripartites fermés de préférence aux systèmes quadripartites ouverts. Ce traitement asymétrique n’a absolument aucune justification économique. Les autorités de la concurrence ne doivent pas pousser le secteur des moyens de paiement à adopter une forme d’organisation particulière, mais faire en sorte que celle qui est la plus efficiente s’impose.

L’application aveugle des principes de base de l’économie est particulièrement dangereuse quand il s’agit de marchés biface. Il ne faudrait néanmoins pas conclure de cette observation que tout est permis en matière de politique de la concurrence dans ces secteurs. La science économique moderne suggère un cadre permettant de concevoir dans ce domaine une politique publique. Nous espérons que la présente note aura contribué à en clarifier les principes sous-jacents.

1 Cette note est la traduction française de « Payment Card Regulation and the Use of Economic Analysis in Antitrust » (TSE note 4, aussi publiée dans Competition Policy International), traduction effectuée par CPW Group. L’auteur remercie Bernard Roy pour ses commentaires sur une version précédente. 2 Au total, 3 500 milliards de dollars de transactions ont été réglés par carte de crédit ou de paiement aux États-Unis en 2009, soit plus de 45 % du montant total des biens et services achetés. Le montant total des transactions en dollars a augmenté de 29 % depuis 2005. Dans le même temps, les achats totaux de biens et services ont augmenté de 13 % (Nilson Report #962). En 2009, 38 milliards de paiements ont été effectués aux États-Unis par carte de paiement, sur lesquels les émetteurs (banque dans laquelle est ouvert le compte du titulaire de la carte) ont gagné 16 milliards de dollars de commissions interbancaires (également appelées commissions d’interchange, ce sont les commissions payées par l’acquéreur, c’est-à-dire la banque du commerçant, à l’émetteur, c’est-à-dire la banque du titulaire de la carte, pour l’exécution d’une transaction). En Europe, plus de 1 800 milliards de dollars d’achats ont été réglés au moyen des cartes généralistes Visa, MasterCard, American Express et Diner Club en 2009 (Nilson Report #950). 3 Les systèmes ne sont pas totalement fermés. En particulier, American Express et Discover émettent aussi des cartes par l’intermédiaire de quelques banques auxquelles ils ont accordé une licence (cette pratique a été facilitée aux États-Unis par une décision de justice interdisant à Visa et MasterCard d’imposer une clause d’exclusivité aux banques adhérentes). 4 En 2008, 26 % du nombre de total de transactions aux États-Unis étaient encore réglés par chèque, ce qui est le pourcentage le plus élevé de tous les pays industrialisés. Les espèces étaient le moyen de paiement le plus souvent choisi aux États-Unis en 2009, où elles étaient utilisées pour un tiers des transactions (Nilson Report #962). En Europe, on estime à plus de 65 % le nombre de transactions encore réalisées en espèce (51 % en France). L’usage des chèques disparaît progressivement, mais reste encore très utilisé en France : il représente 20 % des transactions scripturales (c'est-à-dire excluant les espèces) en 2009 (source : Banque de France). 5 Quelques systèmes de paiement très connus s’appuient sur ceux qui existent déjà. Par exemple, PayPal permet aux petits commerçants et aux particuliers d’accepter plus facilement des paiements par carte. Il est gratuit pour l’acheteur, qui donne un numéro de carte ou de compte bancaire ou un numéro de compte PayPal et fait payer par le commerçant une commission supérieure au coût de l’utilisation des systèmes de paiement par carte ou d’un prélèvement sur le compte bancaire de l’expéditeur. De plus, PayPal applique des barèmes différents en fonction du montant de la transaction (et de l’identité du commerçant). Par exemple, l’une des principales raisons pour lesquelles il est accepté pour les paiements inférieurs à 2 dollars (comme l’achat d’un morceau de musique à 99 cents) est sa structure tarifaire combinant un forfait bas (indépendant de la valeur de la transaction) et une commission proportionnelle élevée. 6 Nous n’aborderons pas ici le détail des structures tarifaires (décomposition entre commissions fixes et variables), bien que ce sujet soit fascinant. Par exemple, une réduction de la commission d’interchange peut affecter la commission variable du titulaire de la carte (ex. : sa rétribution en espèces) ou sa commission fixe par transaction, ou encore (dans le cas des cartes de débit, qui sont adossées à un compte bancaire) le reste de sa relation bancaire. Se reporter à Evans (2011, chapitre 13) pour une évaluation de l’impact de la réduction des commissions d’interchange en Australie. 7 Pour des indications plus détaillées sur ce point, voir Prager et al. (2009). 8 Encore que cette dernière interdiction ait tendance à disparaître à la demande des autorités de tutelle. Nous pensons en particulier à l’Australie, depuis l’enquête de la RBA, et aux États-Unis, depuis la conclusion d’un accord amiable entre Visa/MasterCard et le ministère de la Justice. 9 Il ressort de la littérature théorique qu’en l’absence de coûts à pratiquer une surcharge, la possibilité d’imposer une surcharge empêche que la commission interbancaire ait une quelconque influence sur le volume des paiements par carte. Voir Gans-King (2003), Rochet-Tirole (2002), Swartz-Vincent (2006) et Wright (2003). 10 On notera que pour réguler la commission d’interchange, il faut aussi vérifier que sa réduction n’est pas annulée par une majoration de la commission payée au système par les commerçants et une réduction de même montant de la commission d’utilisation du système payée par les émetteurs. En outre, pendant la dernière décennie, Visa (à l’exception de Visa Europe) et MasterCard ont abandonné leur statut d’organisme à but non lucratif pour adopter celui d’entreprise commerciale ; ces systèmes ont donc la possibilité de relever la commission d’utilisation supportée par les acquéreurs sans abaisser celle que paient les émetteurs. 11 Ainsi que la suppression de la règle interdisant la surcharge. 12 Les autorités de la concurrence néo-zélandaise, polonaise et britannique ont récemment déclaré illégale la fixation multilatérale des commissions d’interchange et ordonné qu’il soit mis fin à la pratique de fixation collective (Prager et autres 2009). 13 Voir Evans et al. (2011). 14 MasterCard a fait appel devant la Cour européenne de justice. Visa a accepté d’appliquer un taux de 0,2 % pour les cartes de débit et 0,61 % pour celles de crédit, à la fois pour ses transactions transfrontalières et pour les transactions intérieures dans certains pays. 15 Voir également EC MEMO/07/590, décembre 2007 : « […] en l’absence de preuve supplémentaire, que MasterCard n’a pas apportée, on ne peut supposer sans risque d’erreur qu’en cherchant à atteindre le but des banques adhérentes, qui est de maximiser les volumes de ventes, la commission d’interchange multilatérale a engendré des gains de productivité dont bénéficient tous les clients, y compris les commerçants ». Le lecteur trouvera aussi des informations utiles sur la méthodologie de la Commission dans un mémoire. En particulier : « S’agissant du calcul de la commission interbancaire multilatérale (transfrontalière), MasterCard s’est engagé à appliquer une méthodologie décrite dans la littérature économique pour évaluer le niveau efficient de commissions d’interchange qui est appelée « test des coûts évités » ou « test du touriste ». La commission d’interchange passant ce test, également appelée commission d’équilibre, fait en sorte que les utilisateurs retirent le plus d’avantages. L’équilibre est conçu de telle sorte que les commerçants ne paient pas de frais supérieurs aux avantages transactionnels que l’utilisation des cartes leur procure. Les commerçants retirent ces avantages transactionnels si, par exemple, les paiements par carte leur rapportent des économies sur les coûts par rapport aux paiements en espèces parce qu’ils leur permettent de faire l’économie des frais de transport et de protection des espèces ou que le temps de passage aux caisses est réduit. L’application de la commission d’équilibre fait que le commerçant est indifférent quant au choix du moyen de paiement (carte ou espèces). Cette commission se répercute en sens opposé sur le titulaire de la carte. Ce dernier fait ainsi des choix rationnels sur les instruments de paiement parce qu’en pratique, la commission interbancaire multilatérale l’amène à internaliser les économies de coûts que le commerçant retire de l’usage de la carte. Cette approche évite la fixation de la commission interbancaire multilatérale par les banques à un niveau trop élevé, mais qu’un commerçant donné se sentirait obligé d’accepter un paiement par carte alors même qu’il est plus coûteux que d’autres instruments de paiement parce qu’il redoute que, s’il refusait, ses clients ne feraient plus d’achats chez lui et le délaisseraient au profit d’autres commerçants qui, eux, acceptent la carte ». 16 Discours/09/165, avril 2009. 17 CE EMO/07/590, décembre 2007 : « La méthode sous-tendant une commission d’interchange multilatérale doit être transparente pour les utilisateurs finaux. » 18 Le Président Bernanke a posé la question suivante au cours d’une réunion du Comité de politique monétaire de la Réserve fédérale : « il existe une présomption que les prix seront généralement fixés par le jeu de la concurrence sur le marché, mais bien entendu il existe des contre-exemples tels que, par exemple, les compagnies d’électricité, pour lesquels l’intervention de l’État peut se justifier […] pour diverses raisons. Pouvez-vous […] nous aider à réfléchir aux arguments militant pour que les commissions d’interchange soient fixées par le marché ou, au contraire, pour une intervention des autorités de réglementation compte tenu de l’économie [des moyens de paiement] ? » Voir « Federal Reserve Board of Governors Holds an Open Meeting », CQ Financial Transcripts, 16 décembre 2010, p. 8. 19 Si leur puissance commerciale le leur permet, les émetteurs et/ou acquéreurs peuvent ne pas répercuter les augmentations de coûts 1 pour 1. Dans ce cas, une modification de la commission d’interchange peut avoir des répercussions sur le niveau des prix et non plus seulement sur leur structure. Pour une analyse de la répercussion des hausses et baisses de coûts sur un marché à un et à deux acteurs, se reporter aux écrits de Weyl et Fabinger. 20 Cette caractéristique est plus généralement celle d’un marché à deux acteurs (voir par exemple Armstrong 2006, Caillaud-Jullien 2003, Evans 2011, Rochet-Tirole 2003a, 2006b et Weyl 2010). 21 Ou d’appliquer une surcharge pour les achats par carte si cela est autorisé et n’engendre pas de frais de transaction élevés. 22 La concurrence est moins vive dans ce métier dans les pays, comme le Portugal, où il est soumis à un monopole. Et même si la concurrence pour l’acquisition de cartes est vive, elle est moins intense pour les petits que pour les gros commerçants : les premiers font moins d’efforts pour mettre les offres en concurrence et, de plus, les acquéreurs doivent vérifier leur solvabilité, ce qui est moins intéressant dans le cas d’un petit commerçant. Certaines conséquences de la concurrence imparfaite dans l’acquisition de cartes sont décrites par Schmalensee (2002). 23 Si, au lieu de cela, le client quitte le magasin, obtient un crédit de sa banque ou d’un ami ou revient au magasin pour acheter le bien ou service qu’il convoitait, il existe aussi un coût social, mais d’une autre nature, puisque le coût est supporté par le consommateur et donc totalement internalisé par lui. 24 Certains lecteurs se souviendront aussi des coûts de transaction et délais liés à un achat par téléphone auprès d’un magasin de discompte suivi de l’envoi d’un chèque. 25 À l’exception notable de Rochet-Wright (2010). 26 La littérature spécialisée montre que cette hypothèse est effectivement valide, sous des hypothèses raisonnables, soit pour une association sans but lucratif (statut qu’avaient Visa et MasterCard jusqu’à la décennie précédente) contrôlée par les émetteurs, soit pour un système à but lucratif. 27 En 2006, plus de 50 % des consommateurs américains avaient plusieurs cartes (pouvant toutefois appartenir au même réseau). Mais la plupart n’en utilisaient qu’une seule, les autres servant seulement d’assurance en cas d’incident technique ou de non-acceptation de leur carte principale par le commerçant. Il s’ensuit que l’adhésion simultanée à plusieurs réseaux est plus fréquente que leur usage (Rysman 2006). 28 Voir, par exemple, Rochet-Tirole (2006a) et surtout Guthrie-Wright (2007). 29 Dans le cas de « touristes » (tels qu’ils sont définis supra), l’acceptation de la carte n’a aucun effet sur l’attractivité d’un commerçant. Ce dernier cherche alors à minimiser ses coûts et, au mieux, il n’accepte que les cartes qui réduisent le coût de sa transaction avec le client. Cependant, quand un client a plusieurs cartes de réseaux différents, le commerçant les refuse même si elles lui permettent de réaliser des économies de coût (la commission commerçant est inférieure à S). La concurrence entre réseaux aboutit alors à une commission d’interchange inefficace et située en dessous du niveau défini par le test du touriste. 30 Ce surplus commun est appelé « surplus total des utilisateurs » dans Rochet-Tirole (2006a), auquel nous nous référons pour les dérivations. 31 Comme expliqué plus haut, American Express est un système tripartite, de telle sorte qu’il n’applique officiellement pas de commission d’interchange (la commission d’interchange fictive est égale à sa commission commerçant moins le coût d’acquisition). Mais le raisonnement est le même que pour un système quadripartite, parce que le commerçant se soucie de ses propres coûts et de son attractivité et non des activités d’émission et d’acquisition en soi, auxquelles il est étranger. 32 La « Boston fee party » en fournit une illustration bien connue. Selon l’article « American Express » de Wikipedia : « Cependant, en 1991, plusieurs restaurants de Boston ont commencé à accepter et encourager l’usage des cartes Visa et MasterCard parce qu’elles facturaient des frais très inférieurs à ceux d’American Express à l’époque (1,2 % par transaction contre environ 4 %). Un petit nombre d’entre eux a même cessé purement et simplement d’accepter les cartes de débit et de crédit d’American Express. Cette révolte, connue sous le nom de « Boston Fee Party » par allusion à la Boston Tea Party, se diffusa rapidement à plus de 250 restaurants dans tout le territoire des États-Unis, y compris dans des villes telles que New York, Chicago et Los Angeles. American Express décida de réduire graduellement son taux de commission commerçant pour être plus compétitif et faire adhérer des commerces supplémentaires à son réseau, notamment des supermarchés et des drugstores. Il a en outre mis fin par étapes à plusieurs éléments de son programme d’exclusivité afin d’inciter les entreprises à ajouter ses cartes à leurs modalités de règlement. » 33 Voir Rochet-Tirole (2006a). Schmalensee (2002) a réalisé la première analyse de l’hétérogénéité des commerçants non observée. 34 Section « Pourquoi le test du touriste aboutit vraisemblablement à une estimation du niveau d’interchange trop bas pour servir de base à la réglementation ». 35 Voir la nouvelle section 920 de l’Electronic Fund Transfer Act. 36 Dans sa recommandation du 13 décembre 2010, le Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale recommande d’employer un indicateur de coût moyen pour calculer le coût marginal. 37 Voir par exemple Garcia-Swartz (2006a, b) et Layne-Farrar (2011). En outre, la direction de la concurrence de la Commission européenne a commandé une étude dans le but de recueillir des données afin d’améliorer la connaissance des faits à partir desquels serait apprécié le niveau des commissions interbancaires multilatérales qui serait conforme au test du touriste (mémoire de la Commission européenne). 38 Nous supposons ici que les titulaires de cartes sont informés de la politique des commerçants en matière d’acceptation de cartes. La réglementation de la commission interbancaire est plus efficace si les titulaires de carte sont des « touristes », mais dans ce cas, la réglementation est toujours dominée par le laissez-faire. 39 Une réglementation plus stricte a pour effet de réduire le surplus total et de rendre la carte moins attractive aux yeux du commerçant compte tenu de son désir d’attirer des clients. Il sera donc plus enclin à accepter une commission commerçant effective élevée. Parce qu’il maximise le surplus commun des utilisateurs, le niveau fixé pour le test du touriste n’est pas soumis à un tel arbitrage par les programmes de commerçants affiliés. 40 Comme d’habitude, l’existence d’une marge de l’émetteur sur ses coûts d’émission n’implique pas que l’émission de cartes ne soit pas concurrentielle à long terme. Il se peut que les marges couvrent les coûts fixes liés à l’activité d’émission. 41 À cet égard, la politique de la concurrence suit une démarche assez différente de celle du droit de la propriété intellectuelle, qui tient les brevets et les autres institutions destinées à protéger la propriété intellectuelle engendrant des bénéfices comme un instrument peu efficient, mais indispensable pour favoriser l’innovation. 42 On remarquera que nous nous plaçons ici dans une perspective de long terme. À court terme, les profits sont des rentes captées par les investisseurs. La comptabilisation des profits suscite une interrogation différente quand on reporte son regard vers le court terme : si les investisseurs sont des citoyens moyens, ils doivent être pleinement pris en compte. Face à des investisseurs fortunés et si l’on est animé d’un souci de redistribution, seule une part des profits doit être incluse dans le bien-être de la société.