Premières leçons entre continuité et contrastes

Le secteur financier a toujours connu maintes affaires, scandales, banqueroutes et autres faillites retentissantes au cours de l’histoire, de John Law de Lauriston au XVIIIe siècle à ces dernières semaines l’affaire Goldman Sachs. En France, l’histoire récente a également été émaillée de problèmes de solvabilité plus ou moins graves, nécessitant ou non l’interven

tion des pouvoirs publics, touchant des entreprises du secteur bancaire (comme le Crédit Lyonnais, la Banque Pallas Stern, ou, plus près de nous, les affaires Kerviel et Caisse d’épargne) ou des assurances (Europavie). La survenance de la crise des

crédits subprime, d’origine bancaire et qui a motivé la création des Société de financement de l’économie française [1] [1] (SFEF) et Société de prise de participation de l’État [2] [2] (SPPE), a suscité un mouvement de réforme des institutions de supervision du secteur financier.

La création de l’Autorité de contrôle prudentiel

L’ordonnance n° 2010‑76 du 21 janvier 2010 a ainsi créé l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP), issue de la fusion de quatre organismes de natures très différentes. Il existe en effet des différences significatives dans leurs attributions d’abord, puis que la Commission bancaire (CB) et l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (Acam) étaient chargées du contrôle prudentiel dans leurs champs respectifs, alors que le Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (CECEI) et le Comité des entreprises d’assurance (CEA) étaient plus particulièrement chargés de l’agrément des organismes relevant respectivement du secteur bancaire et de l’assurance. Cette différence dans la nature des missions s’est doublée d’une différence dans la nature juridique des organismes fusionnés : l’Acam était une autorité publique indépendante, c’est-à-dire une autorité administrative indépendante dotée de la personnalité morale, mais pas une juridiction. Au contraire, la CB était une juridiction de l’ordre administratif (Code monétaire et financier – Comofi, art. L. 613‑23 ancien), mais ne disposait pas de la personnalité juridique. Les autorités d’agrément (CEA et CECEI) n’étaient qualifiées ni de juridictions, ni d’autorités administratives indépendantes et relevaient par conséquent du régime général applicable à l’autorité administrative. Les services de la CB et du CECEI étaient logés au sein de la Banque de France, ceux du CEA au ministère des finances, alors que l’Acam disposait de services propres. Les aspects institutionnels, déjà largement discutés par ailleurs [3] [3] , ne seront pas évoqués. Au contraire, l’évolution du schéma de supervision du secteur financier sera décrite sur un mode sectoriel. Ainsi, on constatera que le secteur des assurances vit une révolution alors que le secteur bancaire ne connaît qu’une simple évolution. Les interrogations sur la bancarisation du secteur de l’assurance seront reprises, cette fois avec quelques mois de recul et de pratique. Concernant les nouveaux pouvoirs détenus par l’ACP, il est trop tôt pour tirer des conclusions de la pratique.Il convient donc de les étudier d’un oeil théorique tout en gardant à l’esprit que la communication (dont l’ACP est dorénavant très largement maîtresse) ou l’usage de « bonnes pratiques » sont contingentes et dépendent largement des orientations décidées par le collège de

l’ACP où figurent majoritairement des personnes issues des secteurs contrôlés.

Une évolution contrastée

La réforme de la supervision du secteur financier se fait sentir, pour sa composante bancaire, de trois manières :

• une contribution pour frais de contrôle (Comofi, art. L. 612‑20) est instaurée pour les établissements de crédit, les entreprises d’investissement et de marché, les établissements de paiement, les compagnies financières et les changeurs manuels ;
• les intérêts des consommateurs de produits bancaires ne sont plus envisagés sous le seul angle de la sauvegarde de la solvabilité des banques, mais désormais également sous celui des pratiques de commercialisation ;
• la gouvernance de leur autorité de contrôle est profondément remaniée (voir plus loin).

On remarquera que, pour les deux premières, ces nouveautés pour le secteur bancaire n’en sont pas pour le secteur des assurances : la contribution pour frais de contrôle existait avant la création de l’ACP et les pratiques de commercialisation font partie intégrante de la solvabilité des entreprises d’assurance. En effet, le livre I du Code des assurances encadre très fortement le contrat d’assurance, donc les engagements des assureurs, et par conséquent leurs provisions techniques et leur

solvabilité. Parallèlement, pour le secteur des assurances, la réforme se traduit de deux manières:

• une modification profonde de l’organisme chargé de leur contrôle, qui n’est plus une structure ad hoc, mais une structure intégrée, ce qui soulève des craintes sur le respect de la spécificité de l’assurance et le maintien de méthodes de contrôle éprouvées (voir plus loin) ;
• comme pour le secteur bancaire, un remaniement de la gouvernance de l’autorité de contrôle. Hormis la question de la gouvernance de l’organisme chargé de la supervision du secteur financier, qui est une évolution commune aux deux secteurs bancaire et des assurances, on voit que le secteur des assurancesdoit s’adapter à un changement radical alors que pour le secteur bancaire, rien ne change dans la pratique. Les responsables d’entreprises bancaires continuent de dialoguer avec le gouverneur de la Banque de France (qui n’est plus président de la CB, mais président de l’ACP) et le secrétaire général de l’ACP (qui était précédemment secrétaire général de la CB). Les responsables de sociétés d’assurance, jusqu’alors habitués à dialoguer avec les président et secrétaire général de l’Acam, vont apprendre à dialoguer avec de nouveaux interlocuteurs.

Une bancarisation de l’assurance ?

La place réservée au secteur de l’assurance fait donc débat. Comme observé par certains auteurs [4] [4] , on peut « se demander si le secteur de l’assurance n’a pas été mis, en quelque sorte, sous tutelle bancaire ». Il est vrai que le poids du secteur bancaire, à travers celui de la Banque de France [5] [5] , est significatif : l’ACP ne dispose pas de la personnalité morale, car elle est un établissement de la Banque de France au sens de l’article L. 2327‑1 du Code du travail (Comofi, art. L. 612‑19). L’ACP est présidée par le gouverneur de la Banque de France et ses services étant dirigés par un agent de la Banque de France, il n’est pas exclu que les méthodes de contrôle du secteur bancaire aient désormais un poids supplémentaire. On prendra comme symbole de cette évolution vers une possible bancarisation de l’assurance la rédaction [6] [6] des dispositions régissant la désignation du premier secrétaire général adjoint (Comofi, art. L. 612‑15). Cette rédaction ne laisse guère de doute quant au fait que ce poste est réservé à un spécialiste de l’assurance, si bien qu’on peut penser que, dans un premier temps au moins, par application du principe de complémentarité

des compétences, le poste de n° 1 de la nouvelle structure reviendra à un spécialiste de la banque. Les premières nominations [7] [7] à ces fonctions confirment cette analyse.

Des pouvoirs renforcés ?

L’ordonnance procède à une clarification des pouvoirs de l’ACP [8] [8] . Ainsi, les pouvoirs sont-ils répartis selon le diptyque classique entre

pouvoirs de sanction (encadré 1) et pouvoirs de police administrative (encadré 2). Pour être exhaustif, il faut également y ajouter les pouvoirs réglementaires (encadré 3) désormais confiés à l’ACP, ainsi que le pouvoir extraordinaire (encadré 4) qu’elle possède de communiquer toute information qu’elle juge pertinente concernant les organismes soumis à son contrôle. Sur le plan pénal, les sanctions pénales encourues en cas d’entrave au contrôle sont allégées, cette incrimination étant désormais réprimée par 1 an de prison (au lieu de 2 ans) et 15 000 € d’amende (au lieu de 300 000 précédemment) afin de les aligner sur celles encourues en cas d’entrave au contrôle de l’AMF. Enfin, les pouvoirs élargis que possédait l’Acam en matière de gouvernance, s’ils ont été maintenus (C. Ass., L. 310‑12‑1), n’ont pas été étendus à l’ensemble du secteur financier : on observera que le secteur bancaire n’est pas régulé sur ce point.

Un État moins présent

Un des apports majeurs de l’ordonnance a été de franchir le Rubicon en matière de gouvernance. On a constaté, tant du côté bancaire que de celui des assurances, que la représentation de l’État dans les diverses institutions fusionnées au sein de l’ACP déclinait régulièrement, sans remettre toutefois en cause la majorité dont disposait celui-ci. La création de l’ACP consacre – numériquement – l’importance de la représentation du marché au sein l’autorité de régulation. En effet, parmi les 16 membres du collège de l’ACP, 8 membres (4 pour les banques, 4 pour les assurances) sont choisis en raison de leurs compétences professionnelles dans les domaines bancaire, des assurances ou de la mutualité (Comofi, art. L. 612‑5). Mieux encore, les membres du collège de l’ACP [9] [9] (ainsi que sa commission des sanctions [10] [10] ) sont même per

çus comme les représentants des diverses familles (sociétés anonymes et mutuelles du Code des assurances, mutualité, institutions de prévoyance).

À ces membres directement liés au secteur contrôlé s’ajoutent 3 membres « choisis en fonction de leurs compétences en matière de protection des clientèles ou de techniques quantitatives et actuarielles ou dans d’autres matières utiles à l’exercice par l’Autorité de ses missions » parmi lesquels est choisi le vice-président assurances de l’ACP. On observera enfin la quasi-disparition des ministères de la sphère sociale. En effet, le commissaire du gouvernement issu de la direction de la sécurité sociale dispose d’un champ (mutuelles et institutions de prévoyance) bien plus restreint que le commissaire du gouvernement issu de la direction du trésor qui dispose d’une plénitude de compétences. En outre, le ministre chargé de la Sécurité sociale et de la Mutualité ne nomme (par arrêté conjoint avec le ministre de l’économie) que le seul vice-président assurance de l’ACP, et agrée le premier secrétaire général adjoint (Comofi, art. L. 612‑15).

Dans le respect des cultures de chacun

L’ordonnance prise en janvier n’a pas encore pu donner d’effet mesurable. On rejoindra ainsi Bruno Deletré [11] [11] sur le fait que, au-delà des éléments théoriques évoqués, la mise en oeuvre de la réforme est un élément clé de sa réussite : « Il y a […] de sérieux atouts pour obtenir [l’]adhésion des équipes, à condition toutefois que l’opération soit

menée avec fermeté mais avec doigté et respect des cultures de chacune des organisations d’origine concernées par le rapprochement».

1 Société visant à refinancer les établissements bancaires qui en sont actionnaires par la levée de fonds sur les marchés financiers réalisée grâce à la garantie de l’État. 2 Intervention du premier président de la Cour des comptes, conférence de presse du 30 juin 2009, présentation du rapport sur les banques : « La SPPE a pour fonction de mobiliser des financements pour souscrire à des titres de fonds propres émis par les banques afin de conforter leur solvabilité ». 3 Voir J. Bigot et J.-L. Bellando, « La nouvelle Autorité de contrôle prudentiel et l’assurance : aspects structurels », La Semaine Juridique - Édition Générale n° 13, 29 mars 2010. 4 T. Bonneau, « Commentaire de l’ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d’agrément et de contrôle de la banque et de l’assurance », La Semaine Juridique Entreprise et Affaires n° 6, 11 février 2010, 1 140. 5 « La Banque de France, à la fois la maison et la banque des banques, ne peut pas, dans son organisation et avec ses compétences actuelles, prétendre contrôler le secteur des assurances » in Lettre d’actualité du Gema n°spécial – septembre 2009. 6 Comparer le mode de désignation du secrétaire général et du premier secrétaire général adjoint (Comofi, art. L. 612‑15) : « Un secrétaire général est nommé par arrêté du ministre chargé de l’économie, sur proposition du président de l’Autorité de contrôle prudentiel. Un premier secrétaire général adjoint, placé sous son autorité, est nommé par le président de l’Autorité, après avis conforme du vice-président et agrément par les ministres chargés de l’économie, de la sécurité sociale et de la mutualité. Le premier secrétaire général adjoint possède une expérience en matière d’assurance ou bancaire complémentaire de celle du secrétaire général ». 7 Nominations d’un agent de la Banque de France, à la fonction de secrétaire général (arrêté du 8 mars 2010, JO du 9 mars 2010) et d’un commissaire contrôleur des assurances, à la fonction de premier secrétaire général adjoint (décision du 21 avril 2010 du gouverneur de la Banque de France). On observera que quatre autres secrétaires généraux adjoints ont également été nommés parmi lesquels trois agents de la Banque de France et un ancien sous-directeur « assurance » à la direction générale du Trésor. 8 Comparer avec M. Samuélian et D. Léger, « Ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010, pour une autorité de contrôle plus efficace », Revue Banque n° 723 - avril 2010. 9 « M. Thierry présidera le sous-collège Assurances qui comprend quatre autres membres, émanant et représentant des quatre principales organisations professionnelles du secteur : – M. Jean-Marie Levaux y représentera les institutions paritaires, – M. Mathouillet les sociétés commerciales, – M. Dominique Thiry les mutuelles du Gema, – M. Lucien Uzan les mutuelles du code de la mutualité », in Actualité Gema, avril 2010. 10 « Le gouvernement a désigné M. Pierre Florin, ancien dirigeant du groupe AXA, comme représentant des assurances, suppléé en tant que de besoin par M. Jean Cellier, bien connu des équipes de la mutualité française », in Actualité Gema, avril 2010. 11 B. Deletré, « Rapport de la mission de réflexion et de propositions sur l’organisation et le fonctionnement de la supervision des activités financières en France », p. 61.