L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) rend de moins en moins de décisions de condamnation. Ainsi, pour l’année 2020, on peut simplement relever trois décisions, dont une seule intéressant l’activité bancaire
Or, le 20 octobre 2020, l’ACPR a publié sur son site internet, une décision rendue par sa Commission des sanctions le 11 juillet 2019, infligeant un blâme et une sanction pécuniaire à l’encontre d’une banque privée, la Banque d’escompte, pour des manquements dans la mise en œuvre de son dispositif de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme
Les faits étaient les suivants. À la suite d’un contrôle diligenté par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) du 4 mai au 7 septembre 2017, portant sur la conformité du dispositif de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme mis en œuvre par la société Banque d’escompte, une procédure disciplinaire avait été ouverte à l’encontre de cet établissement de crédit. Dès lors, et cela a été dit précédemment, par une décision du 11 juillet 2019, la Commission des sanctions de cette autorité avait prononcé à l’encontre de la banque en question un blâme ainsi qu’une sanction pécuniaire de 200 000 euros, mais aussi ordonné la publication de cette décision au registre de l’ACPR, pendant cinq ans sous une forme nominative, puis sous une forme anonyme.
La société Banque d’escompte avait alors demandé par requête au Conseil d’État que soit ordonnée la tenue d’une médiation ou, à défaut, l’annulation de cette décision et, à titre subsidiaire, la réduction du montant de la sanction pécuniaire qui lui avait été infligée et l’annulation de la sanction complémentaire de publication
La décision rendue par le Conseil d’État le 15 octobre 2020 se veut particulièrement précise. Elle est ainsi amenée à se prononcer tant sur la régularité de la décision attaquée, que sur son bien-fondé. Sur ce dernier point, l’arrêt s’intéresse, successivement, au grief relatif aux insuffisances en matière d’évaluation des risques de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme, au grief relatif à l’insuffisance du contrôle périodique, au grief relatif à l’insuffisante identification des bénéficiaires effectifs de certaines relations d’affaires, au grief tiré de l’insuffisante connaissance des clients en relation d’affaires, et enfin au grief tiré du manquement aux obligations d’examen renforcé, de déclaration de soupçon initiale et de déclaration de soupçon complémentaire.
Le Conseil d’État se prononce également sur les sanctions finalement retenues, et plus particulièrement sur la sanction pécuniaire et la sanction complémentaire de publication. Nos propos se limiteront ici à ces deux points.
Précisions sur le blâme et la sanction pécuniaire
La Commission des sanctions de l’ACPR avait donc prononcé à l’encontre de la société Banque d’escompte un blâme ainsi qu’une sanction pécuniaire de 200 000 euros. Cette dernière avait alors demandé au Conseil d’État, à titre subsidiaire, la réduction du montant de la sanction pécuniaire en question.
Le Conseil d’État rappelle qu’il lui appartient, lorsqu’il est ainsi saisi d'une requête dirigée contre une telle sanction pécuniaire, de vérifier que son montant était, à la date à laquelle elle a été infligée, proportionné à la gravité des manquements commis ainsi qu'au comportement et à la situation, notamment financière, de la personne sanctionnée.
En premier lieu, le Conseil d’État s’assure de la proportionnalité de la sanction infligée à la gravité des manquements commis par la banque. Il ressort ainsi de la décision attaquée que la Commission des sanctions a retenu un total de onze griefs à l’encontre de la banque. Or, de tels manquements aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, revêtent, « par leur nombre et leur nature, une gravité certaine ». Il est souligné, en outre, que, compte tenu de l'objet de la législation relative à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et de la nature des manquements reprochés, la société Banque d'escompte ne peut utilement se prévaloir de ce qu'elle n'aurait tiré aucun profit des dysfonctionnements relevés. Par ailleurs, si la situation de récidive constitue une circonstance aggravante, l’absence de condamnation préalable n'est, à l'inverse, pas de nature à atténuer la gravité des manquements constatés. Enfin, la circonstance que la Commission des sanctions aurait prononcée des sanctions moindres dans des affaires comparables est jugée sans incidence sur le bien-fondé de la décision attaquée.
En second lieu, le Conseil d’État vérifie la proportionnalité de la sanction infligée à la situation financière de l’établissement sanctionné. Selon lui, il résulte de l'instruction que le montant de la sanction pécuniaire infligée de 200 000 euros représente environ 15 % du résultat net annuel de la société Banque d'escompte pour l'année 2018, 0,5 % de ses capitaux propres et 1,7 % de son produit net bancaire. Dès lors, au vu de l’ensemble de ces éléments, et notamment de la gravité des faits invoqués, le Conseil d’État considère que la Commission a pu, sans porter atteinte au principe de proportionnalité des sanctions, prononcer à l’encontre de la Banque d’escompte un blâme et, surtout, une sanction pécuniaire de 200 000 euros. Aucune minoration de cette dernière n’est donc admise.
Précisions sur la publication de la décision
L’article L. 612-39 du Code monétaire et financier énonce : « La décision de la Commission des sanctions est rendue publique dans les publications, journaux ou supports qu'elle désigne, dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées. Toutefois, lorsque la publication risque de perturber gravement les marchés financiers ou de causer un préjudice disproportionné aux parties en cause, la décision de la Commission peut prévoir qu'elle ne sera pas publiée. » La publication de la décision de sanction, qui constitue une sanction complémentaire à la sanction principale à caractère pécuniaire ou professionnelle et a le caractère d’une punition au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel
Plusieurs constats sont réalisés par le Conseil d’État dans la décision qui nous occupe. Il est notamment rappelé qu’outre sa portée punitive, l’objet de la décision par laquelle la Commission des sanctions rend publique, aux frais de l’intéressé, la sanction qu’elle prononce, est de porter à la connaissance de toutes les personnes intéressées tant les irrégularités qui ont été commises que les sanctions que celles-ci ont appelées, afin de satisfaire aux exigences d’intérêt général relatives à la protection des clients des établissements concernés, au bon fonctionnement des marchés financiers et, au cas d’espèce, à l’efficacité de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.
En l’occurrence, la Banque d’escompte invoquait un risque de réputation élevé auprès de sa clientèle traditionnelle sous gestion privée, qui représentait l’essentiel de son activité. Toutefois, pour la Commission des sanctions du superviseur bancaire, la petite taille de l’établissement et le lien personnel noué avec ses clients ne permettaient pas à eux seuls d’établir que la publication de la décision de sanction sous une forme nominative lui causerait un préjudice disproportionné au regard de l’intérêt public qui s’attache à une telle publication, alors qu’une part importante des manquements sanctionnés concernait, contrairement à ce qui était soutenu, son activité de gestion privée.
Par ailleurs, la Banque d’escompte soutenait que l’association de son nom à une sanction infligée à raison de manquements aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme commis à l’occasion d’opérations effectuées avec un certain pays entraînait un risque de rupture des conventions conclues avec les prestataires de services externalisés auxquels elle était tenue de recourir, en raison de sa petite taille, pour fournir des services bancaires à sa clientèle.
La Commission des sanctions de l’ACPR ne partageait cependant pas ce point de vue. Il découlait de l’instruction que les difficultés invoquées par la société requérante, d’ailleurs peu étayées, résultaient de l’exercice même d’une activité avec ce pays au cours des années en cause, laquelle constituait une information publique, et que ses clients, ses partenaires institutionnels et le public avaient été informés de l’arrêt de cette activité à la fin de l'année 2018, ce que la décision attaquée relevait expressément. La décision de sanction notait également que ces activités avaient été conduites à l’instigation des pouvoirs publics.
Dès lors, pour le Conseil d’État, il résultait de ce qui précède que la banque concernée n’était pas fondée à demander l’annulation de la décision par laquelle la Commission des sanctions avait décidé la publication sous une forme nominative de la sanction prononcée.
Au final, la requête de la Banque d’escompte est rejetée. La publication au registre de l’ACPR de la sanction prononcée le 11 juillet 2019 à l'encontre de la Banque d'escompte est permise selon les modalités déterminées par la décision du Conseil d’État.
