La Directive européenne du 15 mai 2014 sur la résolution, dite «
Afin de rendre cet outil opérant, les banques européennes devront se doter, à partir de 2016 (avec une période de transition se terminant en 2020), d’un niveau minimum de passifs susceptibles de servir à leur renflouement interne (MREL – Minimum Requirement on Eligible Liabilities). Parallèlement, et avec un objectif similaire, toutes les banques internationales systémiques (G-SIB), dont une quinzaine de banques européennes, devront également répondre aux exigences définies par le FSB dans le cadre du TLAC (Total Loss Absorbing Capacity), dès 2019.
La réconciliation de ces deux exigences constitue un défi majeur pour les banques systémiques européennes, même si, dans les deux cas, les règles du jeu ne sont pas définitivement adoptées et pourraient, dans une certaine mesure, converger. En effet, le texte publié par le FSB sur le
Un cadre et des objectifs communs
Suite à la crise financière sans précédent de 2007-2011, aux faillites ou nationalisations bancaires et aux milliards d’euros injectés dans les établissements de crédit, la nécessité de mieux anticiper les situations de difficulté des banques, en particulier de celles dont la faillite créerait un danger pour la stabilité du système financier mondial, est apparue comme une nécessité absolue.
Face à ce constat, les sommets du G20 de Séoul en novembre 2010 et Cannes en novembre 2011 ont posé les bases de la « résolution ». En particulier, les Key attributes publiés par le FSB ont été adoptés à Cannes par le G20, décrivant douze attributs clés caractéristiques d’un régime de résolution efficace. Les enjeux liés à la « résolution » bancaire sont de taille : préserver la stabilité financière internationale tout en assurant la continuité des activités et des services bancaires dont la défaillance aurait de graves conséquences pour l’économie, en protégeant les déposants et en évitant le recours au soutien financier public.
Dans ce cadre, en Europe, la publication de la directive BRRD a constitué une avancée majeure et introduit les principes fondateurs de la résolution (voir Encadré 1). La BRRD respecte a priori les douze attributs clés décrits par les Key attributes.
A été créé un Conseil de résolution unique, compétent pour les établissements soumis à la surveillance directe de la
- pouvoir de céder des activités à un acquéreur sans demander l’accord des actionnaires ;
- pouvoir de transférer des activités à un établissement relais (bridge bank) ;
- pouvoir de séparer des actifs (bad bank) ;
- et pouvoir d’opérer un renflouement interne (bail-in) en faisant supporter à des créanciers des pertes et la recapitalisation lorsque les actionnaires et créanciers subordonnés n’ont pas suffi – applicable uniquement s’il existe une possibilité raisonnable que cela permette de rétablir la bonne santé financière et la viabilité à long terme de l’établissement.
Un pouvoir de résolution encadré
En outre, comme tous les pouvoirs conférés à l’autorité de résolution, ce pouvoir est strictement encadré par :
- la nécessité de faire intervenir des évaluateurs indépendants pour valoriser les actifs et passifs de l’établissement ;
- le respect du principe du « pari passu » au sein d’une même classe d’actionnaires ou de créanciers, principe auquel l’autorité de résolution peut néanmoins déroger ;
- et l’application de la règle du « No Creditor Worse-Off than in Liquidation » (NCWOL) : un créancier ne peut pas supporter des pertes supérieures à celles qu’il aurait subies en cas de liquidation.
- les pertes et besoins de recapitalisation sont en premier lieu supportés par les actionnaires (fonds propres de base de catégorie 1, Core Tier 1) ;
- puis par les détenteurs d’instruments de fonds propres additionnels de catégorie 1 (Additional Tier 1) suivis des détenteurs des fonds propres de catégorie 2 (Tier 2) par réduction du principal à titre permanent ou temporaire ou conversion en Core Tier 1 ;
- et enfin par les autres prêteurs subordonnés et ensuite les autres prêteurs dits « éligibles » (i.e. les prêteurs dont la créance est susceptible de faire l’objet d’une procédure de renflouement interne).
En outre, dans les deux mécanismes, afin de rendre l’outil de renflouement interne opérant, il est prévu que les établissements démontrent, ex ante, leur capacité à absorber les pertes et à restaurer les fonds propres : ainsi, un niveau minimum de passifs « éligibles » doit être respecté. Ce niveau minimum correspond au MREL en Europe (dont les modalités de détermination ont été soumises à consultation par l’Autorité bancaire européenne dans un projet de règlement délégué du 28 novembre 2014 – voir Encadré 4) et au TLAC au niveau international (document consultatif publié par le FSB le 10 novembre 2014).
Des analyses de résolvabilité doivent également être menées. Si l’autorité de résolution estime que la capacité à opérer un renflouement interne n’est pas démontrée ou ne présente pas une sécurité juridique suffisante, elle a le pouvoir d’exiger une remédiation, qui peut inclure une modification de la structure de l’établissement.
Calcul du niveau minimum de passifs susceptibles de servir au renflouement
Dans le cadre de la BRRD, le niveau de passifs éligibles sera déterminé, sur une base individuelle, par l’autorité de résolution, en tenant compte de six critères. Le projet de règlement délégué publié par l’ABE vise à harmoniser, pour les établissements présentant des profils de risque similaires, les niveaux obligatoires de passifs éligibles au renflouement interne. L’ABE donne des précisions sur les six critères mentionnés dans la BRRD que les autorités compétentes doivent examiner dans la fixation du MREL (voir Encadré 4) :
- les deux premiers renvoient à la résolvabilité et au niveau de capital ;
- les deux suivants aux exclusions et aux contributions du fonds de garantie des dépôts ;
- les deux derniers aux risques et risques systémiques.
De plus, alors que le MREL est calculé au cas par cas, en partant d’exigences minimales en fonds propres globales (piliers 1 et 2, levier et coussins) intégrant des ajustements de nature plus qualitative, le TLAC part d’une exigence minimale de pilier 1 (16 à 20 % de RWA ou 6 % des actifs leveragés), ajustée au cas par cas d’exigences de pilier 2 et sans intégrer de coussins de capital.
Enfin, sauf pour les G-SIB, le MREL peut être plus faible lorsqu’une partie d’un groupe ou d’un établissement bancaire n’exerce pas de fonctions
Ainsi, les banques systémiques européennes devront respecter une double contrainte que ne subissent a priori ni les autres banques européennes ni, par exemple, les autres banques systémiques américaines. Cette contrainte pourrait ne pas être seulement opérationnelle (suivi des deux ratios), mais également organisationnelle (nécessité d’adapter la structure ou d’émettre des passifs « éligibles » à l’un ou l’autre des ratios) voire renchérir le coût d’accès à la liquidité. Ces nouvelles réglementations pourraient donc avoir potentiellement des conséquences très importantes pour ces banques, susceptibles de modifier profondément le paysage bancaire européen dans les prochaines années.
