Indépendance de la Banque centrale européenne et des gouverneurs des banques centrales nationales

Le 17 février 2018, le gouverneur de la Banque Centrale de Lettonie, M. Ilmārs Rimšēvičs, a été arrêté à la suite de l’ouverture d’une enquête préliminaire par le Bureau de prévention et de lutte contre la corruption (KNAB) de la République lettone, pour des soupçons de corruption. M. Rimšēvičs, qui a été remis en liberté deux jours après son arrestation, fait l’objet de mesures de sûreté prises par le KNAB. Ces mesures prévoient notamment l’interdiction temporaire d’exercer certaines activités officielles en lien avec la Banque Centrale de Lettonie, ainsi que l’interdiction temporaire de quitter le territoire letton sans autorisation préalable. M. Rimšēvičs a introduit en vain un recours contre ces mesures devant le tribunal de district de Riga.

La BCE a formé un recours devant la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) sur le fondement de l’article 14.2 du protocole sur le SEBC et la BCE [1] , qui prévoit qu’un gouverneur d’une banque centrale nationale « ne peut être relevé de ses fonctions que s’il ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou s’il a commis une faute grave » et qu’« un recours contre la décision prise à cet effet peut être introduit auprès de la CJUE par le gouverneur concerné ou le conseil des gouverneurs pour violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application ». Elle a présenté concomitamment une demande en référé, afin qu’il soit ordonné à la république de Lettonie de suspendre provisoirement les mesures litigieuses. La BCE considère, en effet, que M. Rimšēvičs occupe toujours le poste de gouverneur de la Banque Centrale de Lettonie malgré les mesures de sûreté prises à son encontre et qu’il conserve, de ce fait, la qualité de membre du conseil des gouverneurs. Or les mesures de sûreté adoptées par le KNAB interdisent à M. Rimšēvičs d’exercer ses fonctions au sein de ce conseil et l’empêchent de désigner un suppléant qui le remplacerait.

Le statut des gouverneurs des banques centrales nationales

Cette affaire pose pour la première fois la question du statut des gouverneurs des banques centrales nationales appelés à siéger avec voix délibérative au sein du conseil des gouverneurs, qui constitue – avec le directoire – l’un des deux organes de décision de la BCE [2] , définit la politique monétaire de l’Union [3] et joue un rôle important en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit de la zone euro dans le cadre du Mécanisme de surveillance unique (MSU). Si l’ordonnance commentée rendue en référé par le vice-président de la Cour ne préjuge pas de la décision au fond, elle conduit à s’interroger sur les conséquences de l’indépendance de la BCE, garantie par les traités, sur les pouvoirs des États membres à l’égard du gouverneur de leur banque centrale.

Une mesure provisoire ne peut être accordée par le juge des référés de l’Union que s’il est établi que son octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et que si elle est urgente, c’est-à-dire qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts du requérant, qu’elle soit édictée et produise ses effets avant la décision au fond. Le juge des référés procède également à une mise en balance des intérêts en présence, afin de déterminer s’il convient d’accorder ou de refuser les mesures provisoires demandées.

S’agissant de la première condition tenant à la probabilité de succès du recours (le fumus boni juris), la BCE soutenait, en premier lieu, que les mesures de sûreté litigieuses avaient pour effet de relever M. Rimšēvičs de ses fonctions de gouverneur au sens de l’article 14.2 du protocole sur le SEBC et la BCE. Si ces mesures ont pour effet de suspendre M. Rimšēvičs pendant la durée de l’enquête et non de le démettre formellement de ses fonctions, cette suspension pourrait se prolonger bien après la fin de son mandat prévue en novembre 2019 produisant ainsi le même effet qu’un relèvement de fonctions. La BCE soutenait, en second lieu, que les conditions prévues à l’article 14.2 du protocole pour relever un gouverneur de ses fonctions n’étaient pas remplies. En effet, la constatation d’une faute grave supposerait que le gouverneur fasse l’objet d’une condamnation prononcée au fond par un tribunal indépendant ; or M. Rimšēvičs n’a été ni condamné ni même officiellement inculpé.

Le juge des référés considère alors que ces deux arguments ne sont pas manifestement infondés et qu’une telle interprétation de l’article 14.2 semble, à première vue, mieux à même de garantir l’effet utile de cette disposition ainsi que l’indépendance des gouverneurs des banques centrales nationales et, in fine, de la BCE.

Un préjudice au fonctionnement et à l’indépendance de la BCE

La suspension du gouverneur de la banque centrale est de nature à porter préjudice au fonctionnement et à l’indépendance de la BCE.

S’agissant de la seconde condition tenant à l’urgence, la BCE estimait que, conformément au principe selon lequel les gouverneurs des banques centrales nationales participent à titre personnel au conseil des gouverneurs [4] , seul un gouverneur serait habilité à désigner un suppléant pour le remplacer au sein de ce conseil. Or les mesures de sûreté empêchent M. Rimšēvičs de désigner un suppléant puisqu’elles lui interdisent d’exercer ses fonctions de gouverneur de la Banque Centrale de Lettonie.

L’absence de participation du gouverneur d’une banque centrale nationale ou de son suppléant à la prise de décision au sein du conseil des gouverneurs pourrait alors fragiliser les décisions prises par celui-ci et porter gravement atteinte au bon fonctionnement et à la confiance dans le SEBC et le MSU. La BCE soulignait notamment un risque de blocage du processus décisionnel lié à l’existence de règles de quorum ou de majorité qualifiée, ainsi qu’une atteinte au principe de représentativité des décisions de la BCE. La république de Lettonie contestait l’existence d’un risque de préjudice grave et irréparable pour le fonctionnement et la réputation du SEBC ou du MSU. Elle observait qu’en vertu de son droit national, le vice-gouverneur de la Banque Centrale lettone est habilité à exercer les fonctions de gouverneur, et notamment à participer aux réunions du conseil des gouverneurs.

Le juge des référés considère toutefois qu’il ne peut être exclu que « l’application d’une telle disposition nationale soit susceptible de porter atteinte à l’indépendance des gouverneurs des banques centrales nationales et plus largement à celle de la BCE ». En effet, l’application d’une telle disposition nationale pourrait permettre aux États membres de modifier, individuellement et à leur gré, la composition du conseil des gouverneurs en violation des traités et du protocole sur le SEBC et la BCE. Le juge des référés en conclut qu’il doit, pour apprécier l’urgence, considérer que le vice-gouverneur ne peut pas être habilité par le droit national à siéger au conseil des gouverneurs en qualité de gouverneur et à la place de M. Rimšēvičs. Il doit donc postuler que personne n’exerce un droit de vote au sein du conseil des gouverneurs en lieu et place de celui-ci. Or, le juge des référés considère que l’absence de participation d’un membre du conseil des gouverneurs disposant du droit de vote, ou de son suppléant, à la prise de décision de ce conseil pendant une période prolongée est susceptible d’affecter le bon fonctionnement de cet organe et, par conséquent, de causer un risque de préjudice grave et irréparable à la BCE.

Désigner un suppléant

Le gouverneur suspendu doit pouvoir désigner son suppléant au sein du conseil des gouverneurs.

Se prononçant enfin sur la balance entre, d’une part, les intérêts tenant au bon fonctionnement du processus décisionnel de la BCE, du SEBC et du MSU ainsi qu’à la préservation de l’indépendance de la BCE et celle du gouverneur de la Banque Centrale de Lettonie et, d’autre part, l’intérêt attaché au bon déroulement des enquêtes pénales nationales, le juge des référés observe que la suspension de la mesure d’interdiction d’exercer les fonctions de gouverneur adoptée par la KNAB serait susceptible de porter gravement atteinte à l’effectivité de l’enquête pénale. Cette mesure provisoire ne lui apparaît pas indispensable afin de prévenir la survenance ou l’aggravation du préjudice allégué par la BCE, dès lors que M. Rimšēvičs serait autorisé à désigner un suppléant disposant d’un droit de vote au sein du conseil des gouverneurs. C’est pourquoi le juge des référés se borne à enjoindre à la république de Lettonie de suspendre, dans l’attente de la décision au fond, l’exécution des mesures de sûreté pour autant que celles-ci empêchent M. Rimšēvičs de désigner un suppléant.

La décision au fond permettra probablement à la CJUE de préciser le statut des gouverneurs des banques centrales nationales siégeant au sein du conseil des gouverneurs de la BCE. S’agit-il, comme le soutenait la BCE, d’experts de haut niveau dont la participation au conseil des gouverneurs, à titre personnel et en toute indépendance, se justifie par leur connaissance dans les domaines d’activité de la Banque Centrale ou, comme pouvaient le laisser penser les arguments développés par la république de Lettonie, des représentants des banques centrales nationales qui demeurent des organes des États membres ?