Le Fonds de résolution unique (FRU) est l’une des composantes avec le Conseil de résolution unique (CRU) du Mécanisme de résolution unique (MRU) décidé à la suite de la crise financière de 2008 et de la crise de la zone euro de 2010.
Taille du FRU
Le FRU est composé des contributions des banques des 19 États membres de l'Union bancaire (zone euro). Il est progressivement constitué sur huit ans (2016-2023) et atteindra le niveau cible de 1 % du montant des dépôts couverts des établissements de crédit de l'Union bancaire au 31 décembre 2023.
Le montant cible du FRU est estimé à 60 milliards d’euros. La part pour les banques françaises serait de l’ordre de 35 % soit 21 milliards d’euros.
Traitement comptable, fiscal et prudentiel des contributions et des dépôts de garantie
Les banques françaises ont choisi de payer les contributions :
- pour 85 % d'entre elles sous forme de cotisations comptabilisées en charges générales d’exploitation ; ces cotisations pèsent d’autant plus lourdement sur la rentabilité que la France est l’un des rares pays de la zone euro où ces contributions ne sont pas déductibles fiscalement. Par ailleurs ces contributions pénalisent chaque année les comptes du premier trimestre puisqu’elles doivent être constatées en charge intégralement dès le 1er janvier en application d’IFRIC 21 (le fait générateur étant l’existence d’un agrément bancaire au 1er janvier) ;
- pour 15 % d'entre elles sous forme d’engagements de paiement garantis par des dépôts, comptabilisés à l’actif du bilan. Les dépôts de garantie portent en effet rémunération et sont remboursables. Ils doivent être restitués et les engagements de paiement annulés si l’établissement sort du champ de la contribution au FRU (considérant 16 et article 7.3 du règlement 2015/81). Ils sont en revanche déduits des fonds propres pour le calcul des ratios de solvabilité et de levier depuis 2018 suite à la demande de la Banque centrale européenne (mesure de pilier 2).
Modalités de calcul
Le Règlement MRU prévoit un calcul des contributions annuelles au FRU sur la base de deux variables.
La première variable est calculée en tenant compte de la taille de l’établissement, correspondant au montant de son passif (hors fonds propres) moins les dépôts couverts et différents retraitements (v. Encadré 1).
La seconde variable est fonction du risque et a pour conséquence d’ajuster la taille du passif pris en compte pour calculer les contributions (v. Encadré 2).
La réalité des chiffres des contributions après quatre ans montre que les méthodes de calcul définies ne reflètent ni la taille ni le risque qui devaient être appréhendés au travers de ces contributions. Elles ne garantissent pas des conditions égales dans l'Union européenne.
Une appréhension inéquitable des tailles des bilans
Alors qu’il existe une méthode solide définie par le Comité de Bâle et fondée sur les actifs pondérés en fonction des risques, la façon inédite dont le bilan des banques est appréhendé par le FRU ne reflète pas la taille relative réelle de chaque système bancaire national dans la zone euro.
Tout d’abord, le mécanisme FRU compare des bilans établis selon des principes comptables différents. Les contributions au FRU s’appuient sur les bilans individuels établis dans les référentiels comptables de chaque pays et non sur les bilans consolidés IFRS. Les banques françaises sont, à titre d’illustration, pénalisées par le traitement des emprunts de titres qui augmente artificiellement leur total de bilan français et donc la part des contributions dues. En effet, en normes comptables françaises, les titres empruntés sont reconnus au bilan en contrepartie d’une dette de restitution alors que ces transactions ne sont pas reconnues au bilan IFRS et dans d’autres référentiels comptables.
Ensuite, la déduction du passif des seuls fonds propres et des seuls dépôts couverts pénalise les établissements de grande taille qui émettent des passifs éligibles au renflouement interne contrairement aux établissements de taille plus réduite. Alors que ces passifs subordonnés sont émis pour respecter les exigences du « Minimum requis pour les fonds propres et les passifs éligibles » (MREL), ils ne sont pas déductibles du bilan pour le calcul du FRU.
De plus, la structure financière des banques françaises se caractérise également par un volume de dépôts réduit par rapport à la taille de leur bilan, du fait notamment de l’importance des placements alternatifs (livrets d’épargne, comptes d’assurance vie, etc.). Il en résulte mécaniquement une nouvelle majoration artificielle de la taille du bilan des banques françaises à prendre en compte, ce qui conduit à une surpondération significative et structurelle de la contribution annuelle de base.
Enfin, certains États membres ont négocié des exemptions pour les établissements bancaires dont la taille est inférieure à 3 milliards, ce qui leur permet d’exclure du champ des contributions une part significative de leurs banques. Par exemple, 20 % du système bancaire allemand ou italien ne contribue pas au FRU contre 2 % en France, compte tenu de notre importante concentration bancaire.
En conséquence de ces différents facteurs de surpondération, le secteur bancaire français représentera en 2023 plus de 35 % de la contribution annuelle de base de la zone euro. Cette contribution est excessive si on la compare à la part d’actifs pondérés en fonction des risques des banques françaises qui est limitée à 25 % (v. Encadré 3) et au volume des dépôts bancaires français (20 %).
Des ajustements incohérents du risque
Trois problèmes majeurs découlent de la façon dont les facteurs d'ajustement du risque ont été construits.
Tout d'abord, les facteurs d'ajustement (tels que le ratio de couverture de liquidité (LCR, le ratio CET1…) sont pris en compte de manière indépendante et cumulative, sans aucune vision globale des risques ou des modèles économiques des établissements. Ainsi, les facteurs de risque sont-ils appréciés indépendamment de toute exigence imposée par l’autorité de supervision. Selon cette mécanique, une banque A présentant un ratio de CET1 de 15 % (avec une exigence du superviseur de 15 %) sera mieux classée qu'une banque B avec un ratio de CET1 de 13 % (avec une exigence du superviseur de 11 %). À l’inverse, l’autorité de supervision considérera que la banque B est mieux classée (car elle dispose d’une marge de 200 points de base par rapport à ses exigences) que la banque A qui ne dispose d’aucune marge.
Ensuite, sur la base de ces facteurs de risque pris individuellement, chaque banque est à nouveau positionnée par rapport aux autres banques (et non par rapport à ses pairs) quelle que soit sa taille. Cette méthode surpondère les indicateurs de risques des petits établissements et aboutit à des résultats dénués de sens. Par exemple, pour le ratio de levier, 50 % de l’échelle de notation du FRU est réservée à des banques dont le ratio de levier est supérieur à 8 %. Ces banques représentent pourtant moins de 4 % des bilans des banques européennes (Source : EBA Risk Dashboard).
Enfin, les textes applicables ont permis à certains systèmes bancaires d’autres États membres de bénéficier de réductions d’assiettes spécifiques (notamment en Allemagne, au titre des systèmes de protection institutionnels – « IPS » pour Institutional Protection Scheme – et des prêts promotionnels) ayant conduit à des réductions importantes de la contribution de base des établissements concernés. Ces facteurs, dont le caractère moins risqué n'a jamais été prouvé ni par des études universitaires indépendantes et encore moins par des exemples empiriques favorisent notamment le système bancaire allemand, alors que les banques françaises ne peuvent en bénéficier (v. Encadrés 4 et 5).
Des contributions impossibles à modéliser
Les modalités de calcul du FRU consistent en une évaluation relative, fonction de la taille et des risques de l’ensemble des établissements de l’Union bancaire. En conséquence, un établissement contributeur ne peut pas connaître, à l’avance, le montant de sa contribution. En effet ce montant ne dépend pas seulement de sa propre situation financière, mais également de la situation des autres établissements, dont il n’a aucune connaissance, même approximative, et sur laquelle il n’a, par définition, aucune prise (v. Encadré 6).
Conclusion
Le niveau de contribution des établissements français ne reflète ni leur profil de risque, ni leur taille dans l’Union européenne. Ces contributions, non déductibles fiscalement, pèsent lourdement sur la rentabilité des banques dans un contexte où ces dernières sont déjà fragilisées par le contexte des taux bas.
Il est indispensable de revoir les modalités de calcul des contributions au FRU et de procéder à un rééquilibrage des contributions entre les banques des systèmes bancaires des pays de l’Union bancaire.
Pour cela, il faut tout d’abord abolir la méthode appliquée pour mesurer la taille et lui substituer une approche fondée sur les actifs pondérés en fonction des risques qui garantira une appréhension rigoureuse et équitable des tailles des bilans.
Ensuite, il faut remplacer les ajustements pour risque appliqués aujourd’hui sans vision globale des risques ou des modèles économiques des établissements. Il convient de leur substituer l'évaluation transversale des risques réalisée par le Mécanisme de supervision unique (MSU) qui conduit à la définition des exigences en capital au titre du pilier 2.
Enfin, il faut révoquer les exonérations injustifiées dont bénéficient certains établissements (notamment ceux couverts par des systèmes de protection institutionnels, principalement en Allemagne et en Autriche).
Ces modifications assureront une évaluation crédible et cohérente de la taille et du profil de risque des établissements de crédit et donc un calcul transparent et prévisible des contributions au FRU et devraient constituer un chantier clé de la finalisation de l’Union bancaire.
