La crise pandémique a provoqué une réponse macroéconomique commune de l’Union européenne qui a bousculé le tabou de la mutualisation des dettes publiques, sous la forme du Pacte de Nouvelle Génération, faisant passer au second plan la nécessité – pourtant toujours présente – de compléter l’architecture de soutien construite après la crise souveraine de 2011-2012. L’Union bancaire en est un pilier, mais elle reste inachevée alors même que les institutions de crédit vont devoir jouer un rôle central dans la sortie de crise. Le système financier européen devra en effet absorber la fin des moratoires et des mécanismes de garantie d’État, entraînant inévitablement une augmentation des créances douteuses, alors que le maintien de taux d’intérêt très bas ne peut qu’entraver sa profitabilité.
L’architecture d’origine de l’Union bancaire repose sur trois formes de mutualisation. La supervision se centralise au sein du SSM – en tout cas pour les plus grands établissements. Les mécanismes de prise de décision et d’organisation des liquidations d’établissements bancaires sont en principe communs, avec l’accès à des sources de financement elles aussi mutualisées jusqu’à un certain point – la ligne de crédit de 68 milliards d’euros apportée par le mécanisme de stabilité européen viendrait s’ajouter aux ressources propres du Single Résolution Fund (33 milliards d’euros). La garantie des dépôts devait également s’organiser de manière commune à l’Union. Sur ce dernier plan, malgré la multiplication de propositions, rien de concret n’est encore disponible.
Élever au niveau européen la supervision et la résolution offre une protection contre la tentation pour les États membres de prolonger excessivement leur soutien à des institutions financières fondamentalement non viables, ce qui ne ferait que repousser dans le temps les risques pour la stabilité financière et en accroître l’ampleur. Compte tenu de l’implication des banques dans le financement des dettes publiques nationales, et symétriquement du rôle plus ou moins explicite d’apporteur en capital de dernier ressort joué par les gouvernements en cas de crise financière, ces risques ne pourraient pas se cantonner au seul secteur bancaire et la zone euro pourrait de nouveau être frappée par une crise souveraine si la résolution des difficultés bancaires était repoussée trop longtemps.
Le rôle de la garantie des dépôts
Quid du rôle pour la garantie des dépôts dans cette construction ? Selon nous il relève essentiellement du domaine de l’économie politique. Un État membre peut difficilement accepter que la supervision de ses banques systémiques lui échappe, de même que les règles et les décisions de résolution, alors qu’il se trouverait seul face aux conséquences financières d’une résolution pour ses déposants. Un gouvernement national se trouverait dans la situation de s’être vu « imposer de l’extérieur » une résolution de l’une de ses banques, elle-même supervisée par une institution européenne, ce qui dégagerait donc sa responsabilité dans le développement de la crise, sans pouvoir compter sur la solidarité européenne pour protéger les déposants des conséquences de ces décisions « externes ». Ce n’est pas un problème théorique. La montée des mouvements populistes italiens, jusqu’à leur accession au pouvoir en 2018, a été nourrie par des épisodes très médiatisés de « résolution forcée » de banques locales, avec des conséquences parfois dramatiques pour les épargnants et les déposants (les petites banques italiennes avaient pris l’habitude de faire souscrire à leurs déposants des titres de leur propre dette).
Dans la pratique, les gouvernements européens se sont écartés de l’esprit de l’Union bancaire en procédant à des résolutions purement nationales, par exemple dans le cas de Veneto Banca et de Banca Popolare da Vincenza en 2017. En pratique, depuis sa mise en place en 2015, le SRB n’a conduit la résolution que d’une seule banque (Banco Popular). L’absence de mutualisation de la garantie des dépôts n’est pas l’unique source de la préférence pour des solutions nationales – qui n’est pas l’apanage des « pays périphériques » comme le sauvetage de Nord Bank LB en 2019 par le gouvernement allemand l’illustre – mais elle la renforce, ou en tous les cas offre aux autorités nationales une justification toute trouvée deleur rejet du mécanisme européen.
Pourquoi cet échec à mettre en place une garantie mutualisée des dépôts ? C’est qu’il existe une seconde contrainte d’économie politique. Les pays à risque faible ne souhaitent engager leurs contribuables dans un soutien potentiel des déposants dans des pays à risque élevé que si des mesures fortes sont prises pour réduire l’imbrication des banques et des souverains. Deux approches sont techniquement possibles, et non mutuellement exclusives : soit imposer un coefficient de risque sur les obligations d’État pour le calcul du ratio de capital des banques – il est actuellement à zéro – soit imposer une diversification géographique des portefeuilles obligataires des banques, pour réduire le « home bias », cette préférence excessive pour la dette publique nationale.
C’est le sens de la proposition détaillée faite par le ministre des finances allemand Olaf Scholz en 2019. Un coefficient de risque positif serait imposé sur les actifs des banques détenus sous forme d’obligations publiques. Ce coefficient de risque serait lui-même dépendant du « degré de concentration », en pratique du « home bias » de chaque banque. Dans la version de cette approche développée par l’économiste et homme politique espagnol Luis Garicano, cette « charge de concentration » s’annulerait totalement pour une banque lorsque la répartition de ses avoirs en obligations d’État serait égale à la part de chaque État membre dans le capital de la BCE. Il n’y aurait plus alors de « home bias ». Même si Garicano ne le justifie pas explicitement comme cela, la répartition du risque souverain pour la banque serait alors strictement alignée sur le mode habituel d’intervention de la BCE sur le marché obligataire, puisque les achats de titres publics par la banque centrale dans le cadre du Public Sector Purchase Programme (PSPP) sont également déterminés par la « clef de capital » de la BCE. Dans les phases de croissance faible – et donc de risque élevé pour les banques – ou le maintien voire le renforcement du « quantitative easing » est probable, une banque dont l’exposition souveraine refléterait exactement la « clef de capital » bénéficierait à plein de la protection de la BCE.
Une forme de mutualisation
En échange de cette réduction du risque, l’Allemagne accepterait une forme de mutualisation de la garantie des dépôts, mais seulement via un mécanisme de réassurance, qui offrirait une source de liquidité en cas d’épuisement des fonds de garantie nationaux, avec une possibilité limitée d’abandon de créance par ce fonds de garantie europeen.
Du point de vue des pays périphériques, le rapport « coût/avantage » d’une telle proposition ne paraît pas très favorable. Les fonds nationaux devraient toujours essuyer les « premières pertes », alors que l’impact de la mise en place du coefficient de risque sur les marchés périphériques serait à tout le moins ambigu.
Prenons l’exemple des banques italiennes dans l’hypothèse de la mise en place concrète du projet de Olaf Scholz. Le poids des obligations d’État locales dans leur bilan est plus élevé que dans les pays du cœur. Elles paieraient donc un prix important, en termes de ratio de capital, si elles maintenaient leur « home bias ». Leur incitation à réduire leur exposition au risque souverain italien serait donc forte, ce qui évidemment priverait l’État italien d’une source stable de financement. Bien sûr, idéalement cette réduction du « home bias » des banques italiennes serait compensée par l’augmentation de la part de la dette italienne dans les avoirs des banques des autres pays membres de la zone euro. Ce mécanisme doit pourtant tenir compte du risque de crédit, qui est structurellement plus élevé pour la dette italienne que pour celle des pays du cœur, compte tenu de son montant élevé et de la faible croissance tendancielle italienne. Les banques étrangères accepteraient donc probablement de payer un coefficient de capital non nul pour ne pas être obligées de détenir à leur actif obligataire 17 % de dette italienne (le pourcentage qui découlerait d’un alignement de la charge de concentration sur la clef de capital de la BCE).
Examinons maintenant comment ce modèle fonctionnerait en dynamique. En cas de crise, le risque sur la dette italienne augmentera davantage que sur la dette des pays du cœur. Dans ce cas, les banques étrangères chercheraient à réduire encore plus leur exposition, en dépit de l’augmentation du coefficient de capital qui s’imposerait à elles – tandis que le comportement habituel des banques italiennes en période de crise – augmenter leurs achats de BTPs
Introduire un « actif européen sans risque »
La reconnaissance du rôle joué par le risque de crédit par Garicano dans son modèle le conduisait à préconiser l’introduction dans son système d’un « actif européen sans risque » qui devrait constituer une part importante des avoirs obligataires des banques pour permettre une diminution du « home bias » qui ne se retournerait pas contre la stabilité financière des pays les plus fragiles de la zone euro. Cela nous amène à une difficulté récurrente de la discussion institutionnelle européenne : l’imbrication entre différents projets inachevés qui au total freine le progrès d’ensemble. Au final, la solution de Garicano, la plus aboutie en partant de la logique de la proposition de Scholz, déplace le problème vers l’absence d’un tel actif commun de référence. Le milieu académique européen réfléchit depuis les débuts de la crise souveraine de 2011-2012 à différentes solutions permettant l’émergence de cet « actif financier européen commun », sans véritable succès.
On peut détecter une lueur d’espoir toutefois. La réponse à la crise pandémique va enfin permettre l’émergence d’un titre de dette européen mutualisé et probablement liquide, via le financement par la Commission européenne du Fonds de Relance et de Resilience. Il nous faut être toutefois réaliste. L’émission de 750 milliards d’euros est certes significative, mais cela représente moins du tiers de la seule dette publique italienne. En d’autres termes, il n’est pas du tout certain que ces titres – dont la montée en puissance sera très progressive – offriront la profondeur nécessaire à une modification puissante des habitudes des banques européennes en matière d’investissement obligataire.
La Commissaire européenne aux services financiers Mairead McGuiness s’était engagée lors de son audition de confirmation au parlement en octobre dernier à tenter de débloquer la négociation en matière de garantie des dépôts, mais à ce stade rien n’indique que l’Allemagne ait fondamentalement modifié sa position depuis la publication de la note d’Olaf Scholz. Le contexte préélectoral à Berlin ne contribue probablement pas à faire avancer le dossier. Il est également probable que la gestion de la crise pandémique réduise la « bande passante » disponible pour ces discussions européennes.
Union bancaire : le coût de l’inachèvement
Pourtant, le coût macroéconomique de l’inachèvement de l’Union bancaire est potentiellement lourd et va au-delà de l’impossibilite de rompre complètement la « boucle infernale » entre banques et souverains. En effet, l’absence de garantie mutualisee des dépôts peut justifier l’imposition dans le cadre national d’obligations en matière de ratios de liquidité et de capital des filiales locales de banques européennes qui viennent freiner la consolidation du secteur à l’échelle du continent, qui pourrait contribuer à limiter les restrictions idiosyncratiques d’accès au crédit en cas de choc asymétrique. Certes, l’examen des données bancaires suggère que cette absence de consolidation est en partie compensée par la reprise des flux de prêts intra-zone euro, que ce soit entre établissements de crédit ou à destination du secteur prive non financier. Comme le graphique l’illustre, dans les trois ans qui ont précédé la crise pandémique ces flux ont repris et ne marquent pas de retard particulier par rapport aux crédits domestiques ou aux financements accordés à des entités extérieures a la zone euro. Les flux intra-zones sont importants pour limiter les conséquences de chocs asymetriques. En effet, dans une Union bancaire « parfaite », en cas de restriction de l’offre de crédit dans un pays donne, la demande pourrait continuer à être servie par les banques situées dans le reste de l’Union. L’amélioration constatée n’est toutefois pas une garantie contre une fragmentation future. Cette amélioration des flux intra-zone est intervenue dans un contexte de réduction du risque souverain partout dans la zone euro, grâce au maintien d’une politique d’intervention très active de la BCE sur les marchés obligataires nationaux. En l’absence d’un tel soutien de la BCE, ces flux pourraient se réduire très vite. La consolidation bancaire a l’échelle de l’Union serait un rempart plus solide.
L’Europe avance par la gestion séquentielle des urgences. Progresser sur la garantie des dépôts n’est sans doute pas à ce stade considéré comme une urgence, même si la solidité à moyen terme de l’Union – qui pourrait être mise à rude épreuve par l’impact de la crise pandémique sur les dettes privées et publiques – en sortirait certainement renforcée.
