La garantie des risques locatifs (GRL) est-elle légitime au travers d’un dispositif assurantiel ? Telle est la question que nous nous étions
Les préoccupations du gouvernement
C’est donc sans créer de surprise que Cécile Duflot, ministre de l’Égalité des territoires et du Logement, a annoncé le 28 janvier dernier sur une grande antenne radiophonique que « le gouvernement travaille à un système universel et solidaire pour l’ensemble des locataires et l’ensemble des propriétaires, dont l’objectif est de sécuriser les propriétaires et faciliter l’accès au logement des locataires ». Cette déclaration faisait d’ailleurs écho à une précédente allocution du 10 décembre 2012, à l’occasion du 66e congrès de la
L’examen de cette nouvelle loi, repoussé à octobre 2013, pourrait ainsi prévoir une garantie obligatoire qui, imposée à tous, favoriserait l’accès au logement.
Les partenaires sociaux et les pouvoirs publics, initiateurs de la GRL
Mais tentons ici de rappeler le cheminement depuis la mise en place de la GRL, ses évolutions et son bilan, pour mieux comprendre quelles sont les pistes qui pourront et devraient être proposées afin de permettre à un tel dispositif de répondre réellement demain aux enjeux des besoins locatifs.
En 2006, les partenaires sociaux et les pouvoirs publics, initiateurs de la GRL, ont eu la volonté de proposer un dispositif d’aide pour les locataires les plus fragiles en l’introduisant dans le « circuit économique ». Motivés par la volonté de sortir d’un schéma traditionnel, les « pères » de la GRL, cherchaient, par ce biais, à pouvoir maîtriser les coûts, dont la perte de contrôle constitue généralement la limite à la pérennité des dispositifs dédiés à faciliter l’accès au logement.
C’est ainsi que, calquée sur le modèle des garanties de loyers impayés (GLI), la GRL propose aux propriétaires-bailleurs qui le souhaitent une garantie pour se prémunir contre les risques d’impayé de loyers et de détériorations immobilières (voir Encadré). En contrepartie de compensations financières dédiées aux entreprises d’assurances qui acceptent de commercialiser ce dispositif, ces dernières doivent respecter un cahier des charges prévoyant notamment l’acceptation de critères de sélection des locataires plus larges que ceux habituellement exigés. En d’autres termes, et selon la lettre de mission adressée par le ministère de l’Égalité des territoires et du Logement que nous évoquions précédemment, la GRL est « un dispositif assurantiel optionnel souscrit volontairement par le bailleur en vue de couvrir les risques de loyers impayés et de dégradation locative. Par cette sécurisation, elle doit permettre, d’une part, d’élargir la base de locataires acceptés par les bailleurs en assouplissant les conditions d’entrée dans un logement pour les populations ne respectant pas les critères usuels de solvabilité, d’autre part, de desserrer le frein au développement d’une offre locative privée que constitue le risque d’impayés. »
Un dispositif plus social qu’assurantiel
Dès lors, la GRL répond « techniquement » aux mécanismes de base d’un dispositif assurantiel : d’un côté, un assureur qui propose un contrat constitué d’un ensemble de garanties pour couvrir un risque ; de l’autre, un souscripteur qui bénéficie, en cas de réalisation de ce risque, d’une indemnisation. Mais d’un point de vue « philosophique », la GRL s’apparente à un dispositif social qui ne répond pas aux codes classiques de l’assurance ni à ses fondamentaux économiques.
Quant à son fonctionnement, il n’est pas exempt d’interrogations sur son approche assurantielle. Le financement, la tarification, le recouvrement et la gestion des sinistres sont autant d’éléments habituellement gérés par les assureurs, qui dans la 1re version du dispositif, leur échappaient. Et bien que les assureurs aient retrouvé plus de prérogatives à la suite de la réforme du dispositif sonnant la fin de la GRL 1 (PASS-GRL) pour la mise en place en 2009 de la GRL 2, cela n’a pas suffi à les fédérer à travers leurs instances représentatives, la FFSA et le GEMA, ni à les conduire à investir le « marché » de la GRL.
En effet, bien que la GRL soit construite sur un modèle assurantiel et portée par des entreprises d’assurances qui répondent aux « règles de l’art », on constate que la majorité d’entre elles ne souhaitent pas distribuer un dispositif qui leur semble avant tout plus social qu’assurantiel.
La question sur le maintien de la GRL est posée
Dans le même temps, la dégradation économique générale que la France a connu sur cette période, a accentué les besoins pour :
- la protection des revenus des propriétaires ;
- une plus grande souplesse sur les critères d’éligibilités exigés en amont de la signature d’un bail pour les locataires.
Ainsi, devait-elle finalement reposer, lors de sa création, sur une mécanique assurantielle ?
Sur ce point, il semble que si asseoir la pérennité d’un dispositif social en l’intégrant dans le circuit économique via un contrat d’assurance semblait une bonne idée, le dogmatisme des assureurs et des partenaires sociaux en a bloqué le mécanisme dès le départ. En effet, il ne suffisait pas d’imaginer le « bon schéma » pour espérer le succès, mais aussi s’assurer que les ambitions et les intérêts de ses acteurs sont réellement compatibles.
Notons ici que l’
Il n’était pas surprenant alors, et déjà en février 2012, d’entendre le précédent gouvernement se poser la question sur le maintien de la GRL, en constatant que l’option assurantielle avait échoué. À ce jour, s’il est donc bien confirmé que le gouvernement travaille autour de ce sujet, il semblerait qu’il étudie plus précisément trois pistes possibles.
Une assurance obligatoire…
La proposition de rendre cette assurance obligatoire a un avantage immédiat : permettre à la GRL de retrouver un caractère aléatoire et de pouvoir être définie, sans faille, comme un vrai dispositif assurantiel. En effet, en imposant la GRL à tous les bailleurs, on permet une mutualisation parfaite du risque, qui assurerait ainsi un équilibre répondant bien mieux à la logique assurantielle. De la même façon que le
Or la GRL ne porte pas sur des grands risques, mais sur des risques de faible gravité avec une fréquence élevée. La légitimité de son obligation est, en ce sens, contestable ; comptons sur la fronde puissante des propriétaires et de leurs représentants, si une telle mesure venait à être proposée. Néanmoins, un terrain d’entente sur cette question pourrait être envisagé si cette obligation concernait également les locataires. Cette idée, promue depuis longtemps par l’
…supportée par les bailleurs et les locataires
De même, d’autres cercles d’influence comme
Mais les pouvoirs publics sont-ils prêts, dans le contexte économique actuel, à imposer une charge supplémentaire aux locataires pour sauver un dispositif qui s’adresse avant tout aux locataires les plus fragiles ? Pourtant, et à l’inverse, une garantie universelle dont la cotisation obligatoire serait supportée uniquement par le propriétaire pourrait être interprétée par celui-ci comme une nouvelle taxation et pourrait conduire à un effet contraire à celui recherché : la rétention des biens et un frein à l’offre. Et puis une telle obligation ne risquerait-elle pas de s’opposer aux directives européennes ?
Des questions subsistent…
Pour autant, et dans l’état actuel de la GRL, c’est sûrement une piste qui permettrait le mieux de proposer un vrai dispositif assurantiel répondant à une logique économique ; car ne doutons pas que les assureurs, dans ce contexte, seraient économiquement intéressés et disposés à bien vouloir distribuer la GRL.
Néanmoins des difficultés resteraient à « régler » sur cette proposition :
- quid du locataire qui ne règle pas sa prime ? Comment envisager l’indemnisation totale du bailleur, si la partie de prime à la charge du locataire n’est pas réglée ? L’idée est avancée par Plurience que la création d’un fonds géré par la Caisse centrale de réassurance (CCR), qui collecterait les primes des assureurs et paierait les sinistres par leur intermédiaire, pourrait constituer une réponse ;
- l’obligation d’assurance ne risque-t-elle pas d’entraîner un phénomène de déresponsabilisation des locataires ? Si le risque existe, il sera certainement moins important si le locataire participe au paiement de la prime. En effet, et dans ce cas, son « irresponsabilité » entraînerait une augmentation des sinistres qui se répercuterait in fine sur le coût, ce qui serait alors dommageable autant pour le locataire que le propriétaire.
La création d’un fonds de garantie public
La deuxième solution consisterait en un prélèvement obligatoire d’1 ou 2 % des revenus locatifs, qui correspondrait au niveau global d’impayés de loyers en France. Cette cotisation viendrait alimenter un fonds national pour financer cette garantie universelle.
Ce schéma s’apparenterait à un mécanisme purement public où l’architecture assurantielle traditionnelle ne serait plus de mise. Outre le fait de ne plus s’appuyer sur l’expérience des assureurs en matière d’assurance loyers impayés, le caractère stigmatisant et les phénomènes d’aléa moral et de déresponsabilisation que pourrait générer un tel dispositif ne paraissent absolument pas vertueux. Espérons que la mise en place d’un tel schéma ne retienne pas la préférence des pouvoirs publics.
Obliger les assureurs à vendre une assurance unique GLI/GRL
En faisant coïncider un contrat unique GLI/GRL, nous observerions la fin des avantages tarifaires, des garanties ou du suivi sur le contentieux qui étaient jusque-là souvent observés. Les propriétaires-bailleurs et les professionnels de l’immobilier pourraient de fait ne plus faire de sélection entre deux dispositifs coexistant comme actuellement. Dans cette approche, le dispositif ne serait plus soumis à un risque de déséquilibre en mutualisant ainsi et plus simplement l’ensemble des risques et ne serait plus exposé uniquement au « mauvais » risque.
Rappelons néanmoins que la règle de distribution imposée aujourd’hui aux assureurs acceptant de délivrer la GRL et qui obligent ces derniers à souscrire 80 % de leurs contrats loyers impayés en GRL a constitué un frein important à la promotion du dispositif par les assureurs. Cette nouvelle obligation n’amènerait-elle pas ces derniers à se détourner tout simplement de ce marché, pour ne pas risquer devoir supporter des coûts de gestion considérer comme trop lourds en GRL ? Dès lors, ce qui se traduirait par un retrait des assureurs du marché de loyers impayés constituerait l’impossibilité du portage assurantiel d’un tel dispositif. Mais les assureurs accepteraient-ils de perdre définitivement un marché, même limité, dans une volonté dogmatique plus qu’économique ?
Néanmoins, obliger les assureurs à vendre une garantie unique paraissait encore récemment constituer la solution la plus probable si notamment le
Concluons dès lors, et même si cette troisième proposition nous semblait il y a peu la plus réaliste en maintenant un schéma facultatif, qu’elle serait sans fondement si le dispositif devient obligatoire.
Des décisions difficiles
Relooking nécessaire ou réforme en profondeur, gageons que la GRL porte aujourd’hui une connotation trop sociale auprès des propriétaires-bailleurs et des professionnels de l’immobilier pour que ces derniers, dans un format optionnel, lui accordent une nouvelle chance. Toutefois, une des difficultés du maintien de la GRL tient également à son historique et à la position arrêtée par les entreprises d’assurances qui n’ont, majoritairement, pas accepté d’y adhérer. Celles-ci ne se contenteront sûrement plus de simples aménagements pour revoir leur position sur ce dispositif. Dans un maintien d’une souscription volontaire des bailleurs, des changements majeurs devront leur être proposés, pouvant aller jusqu’à sortir les partenaires sociaux de la gestion du dispositif… Pas si simple à réaliser. La souscription obligatoire des bailleurs, représente certainement un des rares leviers économiquement pertinents, pour permettre d’instaurer de nouveau un dialogue « sincère » entre les entreprises d’assurances et les partenaires sociaux, en vue de créer un vrai produit unique et assurantiel dédié aux risques locatifs.
D’une façon ou d’une autre, les décisions qui devront être prises seront difficiles et/ou courageuses. À l’inverse, il faudra alors chercher à sortir définitivement d’un schéma assurantiel… Une mauvaise idée qui, en plus d’être lourde, difficile et coûteuse à mettre en œuvre, risquerait de déresponsabiliser les acteurs en offrant une « sécurité sociale du logement ».
