Dans quelles circonstances les collectivités locales sont-elles autorisées à recourir à l’emprunt ?
Les collectivités peuvent se financer par la voie de l’emprunt à condition que celui-ci finance de l’investissement. Elles ne sont théoriquement pas autorisées à s’endetter pour financer leur déficit courant ou leurs dépenses de fonctionnement.
Quelles sont les catégories de produits bancaires que les collectivités souscrivent ?
Des emprunts à taux fixe, qui sont des produits d’emprunt de long terme.
Des emprunts à taux variable, indexés en général sur l’Euribor pour la France, et mis à jour selon la période de l’Euribor considérée (3 mois, 6 mois…). Les collectivités peuvent se couvrir contre un risque éventuel de taux en souscrivant des swaps. Ces produits sont maîtrisés et couverts.
Des emprunts structurés. Cette catégorie est née il y a environ 6 ans et fait parler d’elle depuis deux ans. Ils combinent un produit d’emprunt et un produit dérivé, qui à l’origine est destiné à couvrir la collectivité contre un risque de taux, mais qui en réalité lui fait courir un risque sur des indices de taux ou de change qu’elle ne maîtrise pas dans leur évolution.
Quel est le fonctionnement des produits structurés ?
La technique de ces produits est simple, ce sont des produits dérivés qui évoluent en fonction du marché. La collectivité doit payer une charge d’intérêt qui est contractuellement spécifiée. Les taux proposés au cours des premières années du prêt – dite période à taux fixe ou bonifié – sont généralement bas. C’est pourquoi les collectivités ont souscrit de tels produits : il est toujours intéressant pour un élu, au début ou en cours de mandature, de montrer une baisse du coût facial de la dette.
En quoi ces produits structurés sont-ils toxiques ?
Tous les produits structurés ne sont pas dangereux, voire « toxiques ». Dans une période dite de structure ou à risque, différents scenarii d’évolution des taux peuvent exposer la collectivité à des risques de pente ou de coefficient multiplicateur qui, sur la base de la différence entre deux taux (intérêt et change) ou indices, vont multiplier les charges d’intérêt par 3,4 ; parfois même 10 et au-delà. La plupart des collectivités ne peuvent maîtriser ces risques car dépourvues d’outils de prévision des taux ou faute d’avoir disposé d’une information suffisante en la matière. Elles n’ont pas pu évaluer l’ampleur des risques pris au moment de la souscription initiale de ces produits. Elles pensaient trouver une aubaine !
Conséquence directe d’une gestion des risques imparfaite, ces collectivités n’ont pas forcément la flexibilité budgétaire ou la taille nécessaires pour compenser les pertes subies sur ces produits, et, en particulier, pour lever des recettes supplémentaires.
Phénomène aggravant, elles ont souvent été avides de renégocier leur encours de dette, toujours dans une logique d’abaissement temporaire de la charge de la dette. Ces nouveaux accords ont accru la complexité de la gestion des risques liés à la dette, et les risques eux-mêmes.
Dans quelle mesure les collectivités sont-elles exposées à de tels produits ?
La littérature publique estime à environ 200 millions d’euros l’ampleur maximale, dans l’état actuel des taux, que pourraient représenter pour une collectivité locale identifiée les surcoûts financiers liés à ces produits sur une année budgétaire pleine, ce qui équivaut aux coûts de construction de deux collèges environ.
L’encours en emprunts structurés représente actuellement environ 20 % de la dette des collectivités. En 2008, cette part était de 25 %. Les collectivités se sont attachées à restructurer leur dette, pour autant qu’elles aient pu trouver un accord avec les banques.
Une bonne part de la dette reste donc « structurée », mais il est difficile de savoir précisément la proportion des produits toxiques à proprement parler. Qui plus est, certaines catégories de produits structurés ont un effet positif sur la réduction des charges d’intérêt des collectivités locales : les évolutions de taux courts, lorsqu’elles sont favorables, n’exposeront donc, en principe, jamais une collectivité à des charges financières significatives.
Quelles sont les collectivités les plus exposées ?
D’une manière générale, les grandes régions ne sont pas exposées car elles sont dotées d’équipes de gestion de la dette chevronnées pour avoir, pour certaines d’entre elles, fréquenté les marchés financiers ou l’ingénierie financière. La Seine-Saint-Denis fait partie des collectivités les plus exposées, avec plus de 90 % de son encours de dette constitué de produits structurés. Des villes comme Saint-Etienne, Laval, Lille essaient de déboucler ou renégocier ces produits pour diminuer leur sensibilité au risque de change. Ce sont des stocks de longue date, les produits datant des années 2000.
Parmi la quinzaine de collectivités que nous notons, la plus exposée est une ville de taille moyenne, Aubagne. Début 2009, la municipalité avait un stock de dette composé à 80 % par des produits structurés. Ce stock s’est abaissé aujourd’hui à 38 %, suite aux renégociations avec les banques qui avaient proposé ces produits.
Comment les collectivités vont-elles gérer dorénavant les risques liés aux produits toxiques ?
Elles devraient être amenées à provisionner leurs charges financières en tentant compte des risques induits par les produits souscrits. Jusqu’à présent, la législation n’obligeait pas les collectivités à le faire. C’est toujours le cas, mais cette pratique figure dans les recommandations de la charte dite « Gissler » qu’elles ont reconnue à l’instigation de la Cour des comptes, et que les banques commencent à reconnaître.
Les collectivités peuvent également chercher à se débarrasser de ces produits, en les revendant ou en restructurant leur emprunt. Si la banque y consent, ce sera moyennant une soulte, qui généralement s’exprime en marked to market, c’est-à-dire en calculant la différence entre le coût auquel se négocie le produit au jour le jour et le coût des charges d’intérêt.
C’est étonnant de constater ces dérives spéculatives en France, où il y a eu une volonté de vertu de la part de la puissance publique…
C’est effectivement une lacune dans la réglementation publique, mais peut-être aussi un manque de prudence de la part des collectivités, qui n’ont pas poussé leur réflexion sur le très long terme, aux implications d’une inversion des pentes de taux longs par rapport aux taux courts comme cela s’est produit en 2008 et 2009. Cela ne s’était jamais produit il y a dix ans, au moment où elles ont décidé de souscrire ces produits. Elles pensaient avoir une visibilité suffisante…
À cela s’est ajoutée la crise du crédit qui a entraîné une baisse de l’offre bancaire, alors que les collectivités ont des besoins de financement assez soutenus. On estime à environ 9 milliards d’euros le montant net des emprunts souscrits par les collectivités en 2009. C’est la différence entre les nouveaux emprunts et les remboursements d’emprunts, ce qui est important par rapport à une dette totale des administrations publiques locales (Apul) de 156,8 milliards d’euros à fin 2009.
Sur quels produits financiers la demande va-t-elle porter ?
Même si les collectivités continuent à être demandeuses d’offres bancaires, les produits d’emprunts vont certainement être souscrits avec une plus grande circonspection. Le choix des collectivités se portera certainement davantage sur des produits plain vanilla ou des produits désintermédiés sur le marché des capitaux (obligations, EMTN), pour celles qui peuvent le faire.
En 2010, va-t-il y avoir une volonté de réduire l’endettement ?
Nous ne le prévoyons pas, du fait de la baisse de la flexibilité fiscale des collectivités et de l’importance de leur budget d’investissement. 75 % de la dépense publique est concentrée au sein des collectivités locales !
De plus, à la suite de périodes électorales comme les élections régionales, un nouveau cycle d’investissements lourds devrait voir le jour. Ce ne sont pas forcément des investissements à blâmer, car les collectivités sont des donneurs d’ordre pour des dépenses d’investissement structurants économiquement. Elles ont également participé aux efforts dans le cadre du plan de relance en matière d’investissement. Elles doivent financer des infrastructures comme les TER, les collèges et les lycées…
