Le tribunal était saisi de trois recours en annulation formés par la République italienne, la Banca Popolare di Bari (BPB) et le Fondo interbancario di tutela dei depositi (FITD) contre une décision de la Commission européenne déclarant qu’une intervention du FITD en faveur de la banque Tercas, autorisée par la Banque d’Italie, constituait une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur qui devait être récupérée auprès de son
Par cet arrêt, le Tribunal considère que toute intervention d’un système de garantie des dépôts ne constitue pas nécessairement une aide d’État (I.). Au-delà de cet apport, l’arrêt commenté intéresse directement le droit de la régulation bancaire en ce qu’il amène à s’interroger sur la nature des missions assurées par les systèmes de garantie des dépôts (II.).
I. Toute intervention d’un système de garantie des dépôts ne relève pas de la qualification d’aide d’État
Le 30 avril 2012, Tercas a été placée sous le régime de l’administration extraordinaire à la suite d’irrégularités constatées par la Banque d’Italie. Le FIDT – un consortium de droit privé constitué en 1987 par les banques italiennes non mutualistes sur une base volontaire aux fins de la poursuite des intérêts communs de ses membres, qui a été reconnu en 1996 par la Banque d’Italie comme l’un des systèmes nationaux de garantie des
Selon une jurisprudence constante, la qualification d’aide d’État au sens de l’article 107 § 1 TFUE suppose la réunion de quatre conditions. Il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, susceptible d’affecter les échanges entre les États membres, qui fausse ou menace de fausser la concurrence et accorde un avantage sélectif à son bénéficiaire. La première condition tenant à l’existence d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État fait l’objet d’une interprétation constructive puisque des avantages ne peuvent être qualifiés d’aides d’État que s’ils sont accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et s’ils sont imputables à
Le Tribunal examine donc successivement si l’intervention du consortium en faveur de Tercas est imputable à l’État italien et si elle est financée au moyen de ressources étatiques. Afin d’établir l’origine étatique de l’intervention du FIDT, la Commission s’était fondée sur un faisceau d’indices. Elle avait estimé, en substance, que le FIDT s’était vu confier par l’État italien un « mandat public » relatif à la protection des déposants qui allait au-delà du seul remboursement de ceux-ci et que les autorités nationales avaient la possibilité d’influencer toutes les étapes de la mise en œuvre d’une intervention de soutien par le consortium. Or, le Tribunal juge que la Commission n’a pas prouvé à suffisance de droit l’implication des autorités publiques italiennes dans l’adoption des mesures prises par le FIDT en faveur de Tercas et, par conséquent, l’imputabilité de ces mesures à l’État italien. Le Tribunal souligne que l’autorisation par la Banque d’Italie des interventions du fonds, qui procède d’un contrôle de légalité et non d’opportunité, relève de ses missions de surveillance prudentielle exercées dans l’intérêt de la protection des déposants et de la stabilité du système financier et que la banque centrale n’a aucun moyen d’imposer au FIDT d’intervenir au soutien d’une banque en difficulté. Il en déduit que l’intervention du FIDT en faveur de Tercas a été décidée par les organes de direction du consortium en toute autonomie et, dès lors, n’est pas imputable à l’État italien.
Enfin, le Tribunal considère, à la différence de la Commission, que les ressources employées par le fonds pour financer les mesures de soutien ne sont pas contrôlées par les autorités italiennes et ne constituent pas des ressources étatiques au sens de l’article 107 § 1 TFUE. Il observe que les autorités publiques n’étaient pas en mesure d’orienter l’utilisation des ressources, exclusivement privées, du FIDT pour financer l’intervention en faveur de Tercas, en l’absence d’influence dominante sur le consortium.
II. Toute intervention d’un système de garantie des dépôts ne vise pas à la protection de l’épargne et de la stabilité financière
Dans la décision litigieuse, la Commission considérait que l’intervention du FIDT au soutien de Tercas relevait du « mandat public » de protection des déposants confié par l’État italien aux systèmes de garantie des dépôts, afin d’établir l’origine étatique des mesures ainsi que le caractère étatique des ressources utilisées pour leur financement.
Or, le Tribunal opère une distinction entre les interventions volontaires du FIDT, telle que celle en cause en l’espèce, et les interventions obligatoires qui consistent uniquement à rembourser les déposants, en tant que système de garantie des dépôts, dans la limite du plafond de 100 000 euros, lorsqu’une banque membre du consortium fait l’objet d’une liquidation administrative forcée. Selon le Tribunal, seule cette seconde forme d’intervention met en œuvre le « mandat public » de protection des déposants attribué au FIDT. Le Tribunal souligne, en outre, que l’intervention de soutien décidée de manière autonome par les organes de direction du consortium poursuit une finalité différente de celle du remboursement des dépôts en cas de liquidation administrative forcée. Si la seconde tend à préserver l’intérêt public de la protection des épargnants et de la stabilité du système financier, la première vise à satisfaire les intérêts privés des banques membres du FIDT.
Le Tribunal fonde son analyse sur la lecture des statuts du FIDT qui soumettent les interventions de soutien à deux conditions cumulatives : d’une part, il doit exister des perspectives de redressement de la banque en difficulté bénéficiant de l’intervention, afin d’éviter que le consortium ne soit à nouveau appelé à intervenir à l’avenir ; d’autre part, les interventions de soutien doivent constituer une charge financière moins lourde pour les banques membres du FIDT que la mise en œuvre de l’obligation légale de remboursement des dépôts. Il en résulte que les statuts s’opposent à toute intervention de soutien qui entraînerait une charge financière trop lourde pour les banques membres du FIDT, alors même qu’une telle intervention permettrait une meilleure protection de l’épargne en protégeant les dépôts au-delà du plafond légal de 100 000 euros en cas de liquidation administrative forcée. Le Tribunal en déduit que les statuts du FIDT placent les interventions de soutien au service des seuls intérêts privés des banques membres du consortium, indépendamment de toute préoccupation de protection de l’épargne et de la stabilité financière.
L’arrêt commenté, qui pourrait faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour de justice, souligne l’intérêt, quelque peu oublié depuis la crise bancaire et financière, des mécanismes de soutien aux établissements de crédit en difficulté fondés sur la solidarité de
