Droit de la régulation bancaire : la Banque de France a-t-elle des pouvoirs autonomes de supervision bancaire ?

Lorsque l’on parle aujourd'hui de supervision bancaire, on songe immanquablement aux contrôles menés par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Rappelons sur ce point que le personnel des services de l’ACPR est composé d’agents dont l’employeur est la Banque de France [1] .

Mais cette dernière n’a-t-elle pas, elle-même, des pouvoirs de supervision en matière bancaire ? On aurait tendance à répondre négativement à la vue des dispositions du Code monétaire et financier régissant l’ACPR. L’article L. 317-1 de ce même code prévoit pourtant, dans son alinéa 1, que : « Des agents de la Banque de France commissionnés par le ministre chargé de l'économie et des fonctionnaires habilités à relever les infractions aux dispositions des articles L. 113-3, L. 121-35 et L. 122-1 du Code de la consommation sont qualifiés pour procéder dans l'exercice de leurs fonctions à la recherche et à la constatation par procès-verbal des infractions aux dispositions des articles L. 312-1-1, L. 312-1-2, L. 314-12, L. 314-13 et L. 315-6 à 315-8 du présent code », et ce, y compris si les infractions en question sont commises par les succursales de prestataires de services de paiement ayant leur siège social ou leur administration centrale dans un autre État membre de l'Union européenne [2] .

Cet article, qui trouve ses origines dans la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier [3] , dite « loi Murcef », vise ainsi à la fois les agents de la Banque de France « commissionnés par le ministre » et les fonctionnaires de la DGCCRF. Il leur reconnaît le pouvoir de procéder, au cours de leurs fonctions, à la recherche et à la constatation d’infractions à certaines dispositions expressément visées par renvois.

Rechercher et constater les infractions

Quelles sont ces dispositions ? Elles sont multiples. À l’origine, elles ne concernaient que les établissements de crédit, mais elles ont été étendues, par la suite, aux établissements de paiement [4] et, dernièrement, aux établissements de monnaie électronique [5] . En effet, les articles L. 312-1-1 et L. 312-1-2 du code visent les relations des établissements de crédit avec le client, et plus particulièrement l’information sur les conditions générales et tarifaires, la convention de compte, sa modification et sa résiliation, mais aussi la prohibition des ventes forcées et des ventes avec primes. Les articles L. 314-12 et L. 314-13 s’appliquent, quant à eux, au contrat-cadre de services de paiement dont l’ouverture, la modification et la résiliation sont encadrées. Enfin, les articles L. 315-6 à L. 315-8 du code concernent les obligations contractuelles se rencontrant en matière d’émission et de gestion de monnaie électronique.

Mais cela n’est pas tout : l’alinéa 2 de l’article L. 317-1 prévoit encore que ces « fonctionnaires habilités » sont compétents pour rechercher et constater les infractions aux dispositions des articles L. 112-11 et L. 112-12 du code, c’est-à-dire deux dispositions s’intéressant aux frais ou réduction pour l’usage d’un instrument de paiement donné. C’est ainsi, par exemple, qu’en vertu de l’article L. 112-11, les prestataires de services de paiement (c’est-à-dire les établissements de crédit, les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique [6] ) ne peuvent limiter contractuellement la possibilité pour un bénéficiaire d’appliquer des frais ou de proposer une réduction au payeur pour l’utilisation d’un instrument de paiement donné. Toute stipulation contraire est nulle.

Des pouvoirs loin d’être négligeables

Le domaine de compétence des agents de la Banque de France « commissionnés par le ministre » et des fonctionnaires de la DGCCRF, qui leur permet de constater des infractions par procès-verbal [7] , n’a cessé de s’élargir au fil des réformes. Or les pouvoirs qui leur sont reconnus sont loin d’être négligeables. En effet, aux termes de l’alinéa 4 de l’article L. 317-1 du Code monétaire et financier, ils peuvent accéder à tous les locaux à usage professionnel (et ce entre huit heures et vingt heures [8] ), demander la communication des livres et tous autres documents professionnels et en prendre copie, recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et justifications. Le secret professionnel ne leur est pas opposable.

En cas d'opposition du responsable des lieux, il est précisé que la visite ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation du procureur de la République du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux. On peut noter, sur ce point, que le régime mis en place par l’article L. 317-1 du Code monétaire et financier est plus protecteur pour le contrôlé que les dispositions régissant le contrôle sur place opéré par les agents de l’ ACPR [9] , qui ne prévoient pas de mesures analogues : l’opposition n’a, semble-t-il, pas sa place dans ce dernier cas [10] .

Des pouvoirs pour partie concurrents

La lecture de l’article L. 317-1 en 2014 amène à s’interroger sur son utilité actuelle. Si cette disposition présente toujours un réel intérêt s’agissant des agents de la DGCCRF, qui trouvent là le fondement légal à leurs pouvoirs en matière de contrôle bancaire, la référence aux « agents de la Banque de France commissionnés par le ministre chargé de l'économie » est-elle encore pertinente ? En effet, la protection des clients des personnes soumises à son contrôle fait partie des missions fondamentales assignées par le législateur à l’ACPR depuis sa création par l’ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d’agrément et de contrôle de la banque et de la finance. Elle est ainsi chargée « de veiller au respect par les personnes soumises à son contrôle des règles destinées à assurer la protection de leur clientèle, résultant notamment de toute disposition législative et réglementaire ou des codes de conduites approuvés à la demande d’une association professionnelle, ainsi que des bonnes pratiques de leur profession qu’elle constate ou recommande, ainsi qu’à l’adéquation des moyens et procédures qu’elles mettent en œuvre à cet effet ». Est-il dès lors bien nécessaire de prévoir, par l’article L. 317-1 du code, des pouvoirs pour partie concurrents au bénéfice d’autres agents de la Banque de France que ceux affectés à l’ACPR ? On peut légitimement se le demander.

 

1 C. mon. fin., art. L. 612-19, II. 2 C. mon. fin., art. L. 317-1, al. 3. 3 Cette disposition figurait alors à l’article L. 312-1-2, II, du Code monétaire et financier. 4 Loi n° 2009-866 du 15 juillet 2009. 5 Loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013. 6 C. mon. fin., art. L. 521-1, I. 7 Pour les infractions sanctionnées pénalement, les procès-verbaux doivent être transmis au procureur de la République dans les cinq jours suivant leur établissement. – C. mon. fin., art. L. 317-1, in fine. 8 Ces horaires permettent de couvrir les horaires habituels de fonctionnement des établissements de crédit. 9 C. mon. fin., art. L. 612-23 et s. 10 Au contraire, une opposition des représentants de l’établissement de crédit pourrait être vue, dans certaines circonstances, comme constitutive du délit d’obstacle au contrôle des agents de l’ACPR (C. mon. fin., art. L. 571-4, al. 1). – Sur cette incrimination, J. Lasserre Capdeville, « Le délit d’obstacle au contrôle de l’ACP », RD banc. et fin., 2011, n° 3, étude, n° 19, p. 9.