Vous présidez le groupe de travail de l’Association internationale du Droit (International Law Association ou ILA) sur la solvabilité des États. Pourquoi avoir créé une telle instance ?
Notre objectif était de réfléchir sur le régime légal de l’insolvabilité des États. Depuis 1980, près de la moitié des pays du monde ont été dans une situation de faillite. Sur une période de 100 ans, on peut même dire que presque tous les États l’ont été à un moment ou à un autre, au moins sur une courte période. L’insolvabilité d’un État est une situation finalement assez courante.
Ce qui est surprenant, c’est l’absence de cadre légal pour ces cas de faillite, alors que le régime concernant les banques, en particulier, est très détaillé et normatif. Dans le cas d’un État, le droit ne dit absolument rien et tout est laissé aux dispositions prévues dans des contrats libres et ouverts. Le risque est que, dans des situations très troublées et bloquées, les résolutions de ces crises finissent dans le chaos. L’objectif du groupe de travail était donc d’examiner si cette lacune du droit pouvait être comblée.
Quelles ont été vos conclusions ?
Le groupe de travail a présenté quatre options, sans prendre de position pour l’une ou l’autre pour l’instant. La première option est de ne rien faire et d’en rester à une situation où dominent la négociation et les contrats. La seconde est d’introduire, à une échelle limitée, des recours pour les créanciers. La troisième est de créer une loi sur l’insolvabilité à l’échelle mondiale, avec la possibilité de la faire appliquer dans des tribunaux internationaux, à l’image de ce qui existe pour les entreprises. Enfin, la dernière est de renforcer les droits des créanciers sur les États pour les inciter à une plus grande discipline budgétaire.
Comment cela s’applique-t-il à la crise actuelle ?
La crise de la zone euro est très intéressante à observer. Nous assistons à un magnifique jeu de poker financier, mettant en scène trois acteurs principaux. D’un côté, il y a la Grèce et, éventuellement, les autres pays en difficulté : la plupart du temps, ce sont des lois locales qui régissent leurs titres de dette, lois qu’ils peuvent changer unilatéralement s’ils le souhaitent. Même si ce serait très agressif de leur part, c’est une carte qu’ils peuvent techniquement jouer. Le deuxième acteur est représenté par les marchés internationaux de capitaux. En bout de chaîne, ce sont les déposants, les citoyens donc, qui sont derrière eux. Ces marchés s’inquiètent d’être payés et la carte qu’ils peuvent jouer est de retirer leurs fonds, de refuser de prêter, ce qu’ils font occasionnellement pour marquer leur désapprobation. Ils ont le pouvoir de mettre un terme au rêve de monnaie commune de l’Europe. Le troisième acteur est la zone euro – représentée notamment par la BCE – et son rôle est justement de défendre ce rêve. Tous ces joueurs ont des cartes dans leur jeu, mais aucun ne possède d’as. Ils sont trop interdépendants pour cela.
Que pensez-vous des solutions envisagées ?
Tout repose sur l’opposition franco-allemande, avec la France qui souhaite l’intervention de la BCE et l’Allemagne qui préfère que les pertes soient prises par les créanciers et qu’une discipline budgétaire soit établie. Cette crise est un des événements les plus importants de l’histoire de la finance. Elle peut avoir des implications géopolitiques majeures, et les marchés commencent à évoquer l’hypothèse d’une fragmentation, voire d’un effondrement de la seconde monnaie du monde. Je pense que ce sont de vains commérages, dictés des réactions irrationnelles. Je pense que la résolution de la crise finira par se faire de manière ordonnée, comme c’est souhaitable, mais seulement après que ces réactions irrationnelles auront été épuisées.
Quel rôle peuvent jouer les acteurs asiatiques dans cette sortie de crise ?
Je pense qu’ils voient la crise avant tout comme un problème européen. Bien entendu, ils se sentent concernés, du fait du débouché commercial que constitue l’Europe pour eux et de l’importance de l’euro dans la diversification de leurs réserves de change. Mais pour le moment, leur attitude est plutôt de laisser les riches pays européens résoudre la situation par eux-mêmes.
Qu’en est-il du cas de la dette américaine ?
Elle est massive mais, à la différence de l’Europe, les États-Unis, et le Japon d’ailleurs, disposent d’un contrôle sans partage de leur monnaie et ils peuvent monétiser leur dette. Ils ne peuvent pas devenir insolvables sur leur dette libellée dans leur propre devise. Les liquidités injectées par la Fed depuis le début de la crise équivalent presque à la dette cumulée des cinq pays européens en difficulté. Les États-Unis n’ont pourtant pas connu d’inflation galopante. C’est une leçon pour l’Europe.
Vous êtes donc plutôt favorable à la solution française…
Vouloir imposer la discipline budgétaire est une bonne chose. Faire de la stabilité de la monnaie un objectif essentiel aussi, en temps normal. Mais nous sommes désormais au-delà de la situation normale et les banques centrales doivent endosser leur rôle de prêteur en dernier ressort. Pour la BCE, cela ne signifie pas prêter en direct, puisque les traités ne le permettent pas, mais intervenir sur le marché secondaire.
L’exemple de la Grèce nous a montré que l’on avait du mal à parler clairement de faillite pour un État. Des euphémismes ont été utilisés. Quelle définition le juriste que vous êtes donne à la faillite ?
Elle est simple : vous êtes en faillite quand vous n’êtes plus capable de rembourser vos dettes. Mais il faut voir que dans le cas d’un État, cette définition n’a pas de conséquences. Pour une entreprise, cela ouvre pour les créanciers l’option de la liquidation. C’est impossible pour un État : un tiers devra rembourser ou les créanciers ne seront pas payés.
Vous avez pendant longtemps dirigé le département bancaire d’Allen & Overy. Quel regard portez-vous sur l’impact de la crise de la zone euro sur les modèles bancaires ?
Je crois que c’est une erreur de faire porter aux banques la responsabilité de la crise actuelle et de la faillite de ces États riches. Les établissements bancaires ont investi dans les titres souverains et je ne qualifierais pas cela de décision imprudente de leur part. La régulation elle-même les y a vivement incités. Rejeter le fardeau sur les banques ne résout rien car si cela met en péril le système bancaire, c’est au final la BCE qui devra en assumer le coût.
