CRR 2/CRD 5 : l’avant-dernière étape avant la finalisation des réformes post-crise

En novembre 2016, la Commission européenne a présenté un ensemble complet de réformes, appelé « paquet bancaire CRR 2/CRD 5 », visant à renforcer la résilience des banques de l'Union européenne après la crise. Il transpose en droit européen un ensemble de règles bâloises [1] finalisées depuis 2016 et avant, marquant ainsi la deuxième étape de l’adoption en Europe du cadre appelé « Bâle III » et relatif aux fonds propres, aux risques de marché (FRTB), au ratio de financement à long terme (NSFR), au ratio de levier, aux grands risques, etc. La grande vertu de CRR 2/CRD 5 est donc de mettre la réglementation européenne sur un pied d’égalité (level playing field) avec les autres juridictions, si tant est que ces dernières aient transposé fidèlement les normes bâloises, ce qui n’est pas toujours le cas.

Un des enjeux de cette transposition des normes bâloises a été d’y inclure des mesures spécifiques en Europe, destinées à faciliter le développement de l’économie, comme soutenir la croissance des PME ou les investissements dans les infrastructures. En effet, la Commission européenne reconnaît officiellement que les banques, source essentielle de financement pour les ménages et les entreprises, jouent un rôle central dans le financement de l'économie et dans la promotion de la croissance et de l'emploi (voir Encadré 1).

Plus précisément, le paquet publié en novembre 2016 [2] entraîne une refonte des actes législatifs définissant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit, aux entreprises d'investissement et des règles de gouvernance et de surveillance :

• le règlement n° 575/2013 sur les exigences en fonds propres (Capital Requirement Regulation – CRR) ;
• et la directive sur les exigences en fonds propres n° 2013/36/UE (Capital Requirement Directive – CRD).

Le 4 décembre 2018, un accord politique provisoire a été obtenu sur le paquet bancaire. Cependant, le texte définitif n’ayant pas encore été voté par le Parlement européen, certains des éléments décrits ci-dessous (y compris de calendrier) seront susceptibles d’évoluer (voir Encadré 2).

Les principales dispositions de CCR 2

Concernant CRR 2, les principales mesures à retenir sont présentées ci-après.

1. Tout d’abord, CRR 2 inscrit législativement l’exigence minimale de 3 % de ratio de levier [3] en Pilier 1, à laquelle s’ajoutera un coussin de ratio de levier applicable à partir du 1er janvier 2022 aux grandes banques systémiques internationales (les G-SIBs), qui s’élève à 50 % du coussin systémique du ratio de solvabilité, le non-respect du coussin entraînant des restrictions aux distributions [4] . Les modalités de calcul des expositions entrant dans l’assiette du ratio de levier seront modifiées sur les aspects suivants :

• exemption automatique de l’épargne réglementée centralisée à la CDC ;
• possibilité dans certains cas d’exclure les réserves Banque Centrale ;
• exclusion automatique des actifs intra-groupe dès lors qu’ils sont pondérés à 0 % en solvabilité ;
• clarification des règles de compensation des pensions ainsi que des opérations avec les Chambres de compensation ;
• calcul de l’assiette des dérivés avec une nouvelle méthode de calcul standard du risque de contrepartie (SA-CCR) ;
• possibilité offerte au superviseur de demander un reporting de certaines expositions en moyenne quotidienne ou mensuelle (versus trimestrielle comme aujourd’hui), afin d’éviter le window dressing. Les « large institutions » devront, en outre, publier à destination du marché des éléments spécifiques à une fréquence plus élevée que le trimestre.

2. CRR 2 crée une obligation contraignante en matière de NSFR pour remédier au problème du recours excessif au financement de gros à court terme et réduire les risques entourant le financement à long terme. À noter que la négociation du paquet CRR 2 a permis de corriger, même au niveau du Comité de Bâle, certaines incohérences des propositions originelles notamment en modifiant le calibrage appliqué aux mises en pension et prises en pension, et en appliquant des pondérations modulées en fonction de la maturité pour les crédits commerciaux et l’affacturage.

3. CRR 2 transpose fidèlement en droit européen les nouvelles règles de Bâle publiées en 2014 sur le contrôle et la limitation de concentrations des expositions (grands risques). Le calcul de la limite réglementaire (25 %) se fait désormais sur le Tier One (au lieu des fonds propres totaux), et une limite spécifique à 15 % sur les G‑Sibs est introduite. De plus, l’exposition sur les dérivés ne pourra pas être déclarée en modèle interne [5] mais en méthode standard (mesure non transposée par les États-Unis). Par ailleurs, le nouveau ratio des grands risques exige désormais une substitution des expositions sur le garant ou les émetteurs de collatéraux, à l’exception notable des crédits cautionnés.

4. CRR 2 réforme le calcul de la méthode standard du risque de contrepartie des dérivés (SA‑CCR) pour déterminer l’exposition prudentielle sur les dérivés. Cette méthode se généralise d’ailleurs à l’ensemble des ratios : Grands Risques, NSFR, ratio de levier.

5. CRR 2 transpose en droit européen la revue fondamentale du trading book (FRTB), qui réforme en profondeur les calculs des risques de marché dans le ratio de solvabilité. Cette réforme :

• vise à clarifier le périmètre d’application de risques de marché et réduire les arbitrages réglementaires (c'est-à-dire empêcher la possibilité d’arbitrer les exigences en fonds propres entre le portefeuille de négociation et le portefeuille bancaire prudentiel) ;
• modifie fondamentalement les règles de calcul de la méthode standard et des modèles internes des risques de marché (abandon de la VaR par exemple au profit d’une nouvelle méthode Expected shortfalls) ;
• encadre et codifie les conditions d’utilisation des modèles internes.

Les règles originelles de la FRTB proposées par le Comité de Bâle avaient un impact considérable sur certains segments européens des marchés financiers (compromettant ainsi la capacité des banques à financer l’économie européenne ou limitant la capacité des clients à couvrir leurs risques). Le Comité de Bâle a donc rouvert deux domaines contestés : le P&L attribution test et les risques non modélisables et vient de publier le 14 janvier 2019 le texte définitif (Minimum Capital Requirement for Market Risk). À date, CRR 2 n’inclut pas les éléments finalisés de ce texte et propose le calendrier suivant : les banques seront soumises à une obligation de reporting au superviseur en 2021 en méthode standard du dispositif bâlois de 2016 tandis que les nouvelles exigences en fonds propres ne seraient applicables qu’à partir de 2023 au mieux.

6. CRR 2 impose l'obligation, pour les établissements d'importance systémique mondiale de détenir un niveau minimum de fonds propres et autres instruments qui supporteront les pertes en cas de résolution. Cette exigence provenant de la norme FSB, connue sous le nom de « capacité totale d'absorption des pertes » (TLAC), sera incluse dans le système européen existant du MREL (exigence minimale de fonds propres et d'engagements éligibles), qui s'applique à toutes les banques. Elle prévoit, en matière d'insolvabilité, un classement national harmonisé des titres de créance non sécurisés pour faciliter l'émission par les banques de titres susceptibles d'absorber les pertes.

7. Enfin, et c’est une victoire en demi-teinte, CRR 2 a fait évoluer le traitement prudentiel des logiciels (software), ces derniers étant aujourd’hui déduits intégralement des fonds propres en tant qu’immobilisations incorporelles. Dans un contexte de course à la digitalisation, cette disposition apparaissait clairement comme un héritage d’arrière-garde, qui plus est non appliquée aux États-Unis (créant une distorsion de concurrence non négligeable). CRR 2 introduit la non-déduction mais uniquement pour les « softwares » dont la valeur n’est pas « affectée négativement en cas de résolution, insolvabilité ou liquidation », ce qui en pratique peut être difficile à prouver. L’EBA – d’ailleurs opposée à cette mesure – a 12 mois après l’entrée en vigueur du texte pour définir dans un standard technique les modalités de cette non-déduction.

Des mesures pour améliorer la capacité de prêt des banques

Par ailleurs, CRR 2 introduit certaines mesures visant à améliorer la capacité de prêt des banques pour soutenir l'économie de l'Union européenne :

• amélioration du facteur réduisant les risques pondérés (0,7619) des expositions sur les PME jusqu’à 2,5 millions d’euros de chiffre d’affaires (seuil existant limité à 1,5 million dans CRR) et introduction d’un facteur de réduction de 0,85 pour les expositions supérieures à 2,5 millions d’euros ;
• introduction d’un facteur de réduction des risques pondérés de 0,75 sur certaines expositions de financement d’infrastructures. Le green supporting factor (réduction de risques pondérés pour le financement d’actifs verts) n’a pas été retenu dans CRR 2 mais des informations à destination du marché seront requises [6] ;
• de très nombreuses mesures de proportionnalité ont été prises afin de réduire pour les banques peu complexes et de petite taille la charge de certaines mesures (en matière de rémunération, information et déclaration mais aussi réduction des exigences relatives aux risques de marché ou aux règles de financement de long terme) ;
• enfin, en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, les décisions d’agréments devront prendre en compte la qualité du dispositif de lutte antiblanchiment et l’appréciation portée sur ce dispositif est explicitement intégrée dans le processus de contrôle et d’évaluation prudentiels (SREP).

Les principales dispositions de CRD 5

Concernant la CRD 5, on retiendra les principales dispositions suivantes :

• le champ d’application du texte est réduit : les « credit unions » aux Pays-Bas et quatorze banques publiques et de développement en Allemagne sont exemptées ;
• les groupes non européens avec au moins deux filiales dans l’UE auront l’obligation de créer une société mère intermédiaire (IPU) lorsque le total bilan des entités européennes (y compris les succursales) dépassera 40 M€ [7] ;
• les pouvoirs discrétionnaires octroyés au superviseur dans le cadre du Pilier 2 sont renforcés : certes, le texte clarifie législativement les exigences de Pilier 2 en différenciant ce qui relève du Pilier 2 « pur » (P2R), couvrant les risques non ou mal captés en Pilier 1, du Pilier 2 « guidance » (P2G) couvrant les pertes potentielles résultant des stress-tests. Mais il est également prévu que la surcharge P2R puisse couvrir des risques explicitement exclus du Pilier 1 ainsi que les risques « probably underestimated » par les calculs de risques pondérés en Pilier 1, ce qui offre la possibilité au superviseur d’imposer des charges en Pilier 2 de façon discrétionnaire ;
• le principe de laisser en Pilier 2 le risque structurel de taux du portefeuille bancaire (IRRBB) est acté et la mesure standardisée développée par le Comité de Bâle reste optionnelle.

Des avancées nombreuses, mais une occasion manquée

Abordons en conclusion la grande occasion manquée par CRR 2/CRD 5 : la reconnaissance de l’Union bancaire comme une seule juridiction pour le calcul des différents ratios (solvabilité, levier, liquidité, grands risques). Il y a en particulier deux leviers potentiels de cette reconnaissance :

• d’une part, les exemptions de suivi prudentiel sur base solo. Dans les textes actuels, la possibilité d’avoir une dérogation de surveillance prudentielle pour une filiale d’un établissement de crédit n’est offerte que pour une mère et une fille établies dans le même État membre. Dans un monde bancaire européen caractérisé par un système de supervision unique et la construction d’un système de garantie de dépôts européens (EDIS), il est pour le moins étonnant de constater que les frontières existent entre une mère et une fille établie dans l’Union, couverte par le même superviseur (la BCE). Or CRR 2 n’a pas aboli les frontières en ce domaine ;
• dans la même veine, la pondération à zéro des intragroupes entre deux entités d’un même groupe établies dans des pays différents de l’Union européenne n’a pas été abordée par CRR 2. Dans le texte actuel, en solvabilité et en ratio de levier, on ne peut bénéficier d’une pondération à zéro des intragroupes qu’entre une fille et une mère au sein d’un même État membre. Or ce traitement des intragroupes transfrontaliers crée des contraintes très fortes sur la liberté de mouvement de capitaux européens au sein d’un même groupe bancaire ainsi que des disparités entre États (une autorisation du superviseur étant en outre nécessaire). Les considérations géographiques et discrétionnaires auraient donc dû être enlevées de CRR 2 afin de reconnaître les bénéfices de l’Union bancaire. Cela n’a pas été le cas.

En contrepartie de l’absence d’avancée sur la reconnaissance prudentielle de l’Union bancaire, le Conseil européen a introduit la possibilité d’exclure des expositions transfrontalières, lors du calcul du score systémique [8] , les expositions intra-Union bancaire. Il est à noter qu’il s’agit d’un calcul de scoring alternatif, soumis à accord discrétionnaire du superviseur (en aucun cas, cela ne peut faire sortir un établissement de crédit de la liste des établissements systémiques).

Le paquet CRR 2/CRD 5 marque donc de nombreuses avancées dans la finalisation des réformes post-crise entamées en décembre 2010 avec les premiers accords Bâle III. La dernière brique sera la transposition dans CRR 3/CRD 6 de l’accord final publié en décembre 2017 « Basel 3 : finalising the post-crisis reform » (appelé « Bâle IV » par la profession). Ce dernier texte clôturera l’édifice de revue intégrale des ratios prudentiels en refondant substantiellement les règles de calcul du risque de crédit, du risque opérationnel et de la CVA réglementaire. Les travaux européens de transposition ont déjà commencé, le Comité de Bâle préconisant une date de première application au 1er janvier 2022, mais il est peu probable que le calendrier législatif de l’Union européenne soit compatible avec cette date.