La récente crise financière a montré que Bâle II ne permettait en aucune façon de préserver la stabilité des systèmes financiers, nationaux pas plus qu’internationaux. J’en veux pour preuve qu’à chaque fois qu’une banque a failli ou a eu besoin d’être soutenue, son superviseur local venait d’annoncer, dans son dernier rapport, qu’elle disposait de capitaux réglementaires bien au-dessus du minimum exigé, voire des moyennes du secteur (voir le graphique). Les ratios prudentiels ont donc été tant dévoyés que les marchés les ont totalement délaissés au profit de critères comme l’actif net comptable ou le total des actifs.
Pourquoi les exigences fixées par Bâle II ont-elles été, à ce point, impuissantes à prévenir un désastre imminent ou, tout du moins, à donner l’alerte lorsqu’une banque se trouvait sur le point de faire faillite ? Je vois au moins trois raisons plausibles :
- le dénominateur – à savoir les actifs pondérés par les risques – sous-estimait l’exposition aux risques ;
- le numérateur – fonds propres Tier 1 ou somme du Tier 1 et du Tier 2 – ne permettait pas de se faire une image fiable de la capacité d’absorption des pertes d’un établissement sans qu’il ne se mette en situation d’insolvabilité ;
- les ratios minimums requis étaient tout simplement trop bas.
Le difficile exercice de la pondération des risques
Beaucoup d’analystes ont dénoncé les titrisations complexes comme la cause première des défaillances dans les premiers mois de la crise. Le Comité de Bâle a donc commencé, dès juillet 2009, à accroître la pondération des risques liés aux opérations de retitrisation, afin de détourner les banques des CDO et autres actifs complexes. Par exemple, une tranche de MBS notée BB était pondérée à hauteur de 350 % en méthode standard sous Bâle II, contre 650 % pour la tranche notée BB d’un actif retitrisé avec les nouvelles règles. De même, la tranche AAA d’une opération de titrisation primaire se voyait pondérée à hauteur de 20 % sous Bâle II, contre 40 % pour cette même tranche retitrisée, après mise en place de ces nouvelles exigences.
La rapidité à laquelle le marché s’est saisi des opportunités d’arbitrage entre les différentes pondérations des risques prouve à quel point il est futile d’espérer aboutir à une pondération parfaite et explique pourquoi la mise en place de Bâle II a paradoxalement permis à beaucoup des plus grands établissements de réduire les capitaux réglementaires que l’on exigeait d’eux. La réponse des acteurs du marché à cette hausse des exigences en capital a ainsi été de développer une nouvelle technique de retitrisation : les Re-Remic (voir l'encadré 1).
Une dégradation de la qualité des fonds propres
Sur le numérateur du ratio de solvabilité aussi, il reste d’importantes marges d’amélioration. L’accord de Bâle initial (dit Bâle I) avait limité le capital Tier 1 au capital social, aux bénéfices mis en réserve ainsi qu’à un instrument (les actions de préférence à caractère perpétuel, mais non cumulatives) qui était si proche des actions ordinaires qu’il était vain de vouloir les distinguer. Ces instruments étaient tous capables d’absorber les pertes, même avant la faillite de l’institution. Le capital Tier 2 était en revanche qu’un mélange d’instruments, permettant aux négociateurs du Comité d’aboutir à un compromis. Mais la plupart du temps, ces instruments n’étaient aptes à absorber les pertes qu’une fois l’institution insolvable.
Or, dans la plupart des pays, les banques peuvent déduire de leur revenu imposable les intérêts qu’elles paient, mais pas les dividendes qu’elles versent. Considérant les fonds propres comme bien plus chers que la dette, elles ont donc commencé à introduire de nouveaux instruments qui ressemblaient suffisamment à du capital pour satisfaire les autorités de régulation, et en même temps suffisamment à de la dette pour convaincre les autorités fiscales de leur accorder la déductibilité des intérêts. Elles ont ainsi réduit la part des actions ordinaires dans leur capital Tier 1 de 4 à 2 % à peine.
Ces deux facteurs – l’arbitrage sur la pondération des risques et la dégradation de la qualité des fonds propres réglementaires – ont contribué à une augmentation considérable de l’effet de levier réel pratiqué par le système bancaire. Une augmentation que n’ont pas reflétée les ratios de solvabilité. Par ailleurs, les niveaux du ratio Tier 1 et du ratio Tier 1-Tier 2 (respectivement 4 et 8 %) n’ont jamais été rigoureusement justifiés. D’aucuns laissent sous-entendre qu’ils permettaient surtout à la plupart des banques de se conformer sans effort aux ratios dès leur introduction. Ils se sont toutefois révélés incapables de protéger le système bancaire international contre des chocs presque fatals.
Un ratio de solvabilité substantiellement relevé
Bâle II s’était entièrement focalisé sur la création de trois nouveaux piliers pour la supervision et la régulation des banques. Le gros des efforts s’est concentré sur le pilier 1, qui établissait une pondération plus sophistiquée des risques portés par les actifs et les positions hors bilan, et faisait entrer le risque opérationnel dans le cadre de la surveillance prudentielle. Le Comité de Bâle avait alors totalement ignoré le numérateur du ratio de solvabilité. Trouver un terrain d’entente sur les définitions du capital Tier 1 et Tier 2 s’était en effet révélé le point le plus délicat de la négociation des accords de Bâle I et aucun pays n’avait envie de relancer le débat. Ce qui a, au final, conduit à des accords de Bâle II dangereusement incohérents. Certes, le Comité de Bâle n’avait pas ménagé ses efforts pour essayer de capturer dans le dénominateur, le risque non anticipé et ainsi garantir un certain niveau de sécurité à la banque. Mais face à ce dénominateur, le Comité laissait un numérateur qui reflétait bien peu la capacité de la banque à absorber des pertes sans courir à la faillite. C’est pourquoi les accords de Bâle III se sont prioritairement employés à corriger ce défaut, par des exigences sur le capital accrues, tant en quantité qu’en qualité.
Le nouveau minimum pour le ratio Tier 1 s’établit ainsi à 4,5 % des actifs pondérés des risques, ce qui est une hausse substantielle par rapport au standard dégradé de Bâle II de 2 %. Il n’est en revanche pas beaucoup plus élevé que celui de 4 % fixé à l’origine par Bâle I. La principale innovation est d’y adjoindre un « coussin de conservation », atteignant 2,5 % des actifs pondérés, ce qui amène le ratio Tier 1 à 7 %. Mais ce coussin de conservation agit aussi comme un mécanisme de correction rapide : le Comité de Bâle prévoit ainsi que les banques tireront sur ce coussin en période difficile et leur imposera alors des contraintes sur leur politique de distribution. En conséquence, la plupart des banques correctement gérées choisiront de rester bien au-dessus de ces 7 %. Il y a peu de chances qu’elles considèrent ce coussin de conservation comme une limite que l’on peut franchir sans envoyer des signaux négatifs au marché.
Deux surcharges en capital prévues
Bien qu’à l’état de projet pour le moment, trois autres propositions innovantes se distinguent dans les recommandations du Comité. Il s’agit tout d’abord du coussin contracyclique, placé sous le pilier 2 et qui n’a donc pas besoin d’être publié, dont l’objectif est d’empêcher les banques de contribuer au gonflement d’une bulle. Il peut conduire à une surcharge en capital comprise entre 0 et 2,5 %. J’émets toutefois des doutes sur le succès d’un tel coussin : en période de forte croissance, même les experts ont du mal à se mettre d’accord pour savoir si l’on est face à une amélioration des fondamentaux ou à la naissance d’une bulle. De plus, les superviseurs bancaires auront inévitablement grand-peine à exiger des banques plus de capital, au moment où celles-ci apparaîtront particulièrement profitables et solides.
La seconde innovation est l’option d’imposer une surcharge prudentielle aux SIFIs. Cette proposition revient sur une incitation majeure de Bâle II qui consistait à abaisser les exigences en capitaux propres de ce type d’institutions, à partir du moment où elles adoptaient une méthode interne avancée de management des risques. Ce changement de philosophie est justifié par la nécessité pour ces institutions de détenir suffisamment de capital Tier 1 pour absorber une partie des coûts qu’entraînerait sa possible faillite. Ce point a été vivement dénoncé par la France, l’Allemagne et le Japon, alors que la loi Dodd-Frank impose déjà de telles mesures aux régulateurs américains.
Le ratio de levier, un garde-fou essentiel
La troisième innovation, enfin, est celle du ratio de levier, provisoirement fixé à 3 % du total des actifs, y compris les positions hors-bilan. Les États-Unis avaient introduit, il y a longtemps, ce type de ratio, en plus du ratio de solvabilité bâlois, pondéré des risques. En effet, pour des banques correctement capitalisées, le ratio de levier est bien plus susceptible que celui de solvabilité, de se révéler la variable contraignante. L’objectif d’un tel ratio est de contrôler le niveau d’effet de levier que peut atteindre une banque. Il n’est donc pas surprenant que les banques américaines soumises à ce ratio aient généralement disposé de fonds propres de base supérieurs à ceux des institutions ayant adopté Bâle II. Si la pondération des risques laissait moins d’opportunités d’arbitrage et était plus conforme à la réalité, les États-Unis auraient été moins prompts à demander le maintien de leur ratio de levier. Mais la crise a révélé que le ratio pondéré des risques de Bâle II permettait aux établissements (les banques d’investissement américaines qui avaient adopté Bâle II et abandonné le ratio de levier, ainsi que plusieurs des plus grandes banques universelles européennes) d’atteindre un niveau d’effet de levier bien supérieur à ce que recommanderait la prudence. La Suisse et le Canada ont également adopté un tel ratio de levier, mais les pays d’Europe le trouvaient illogique, voire dangereux car attribuant le même niveau de risque à l’ensemble des actifs. Le Comité de Bâle a donc temporisé : le ratio de levier fera l’objet d’une période de test, durant laquelle il sera sous pilier 2 avec l’espoir de le passer sous pilier 1 lorsqu’il aura été correctement calibré et amendé. Une telle migration pourrait même ne jamais avoir lieu.
Vers un capital de meilleure qualité
Juste avant le sommet du G20 de Séoul, le Comité de Bâle a avancé ce qui pourrait se révéler comme l’une de ses plus importantes mesures : il demanderait que tous les instruments de dette éligibles pour le capital Tier 1 et Tier 2 soit en mesure d’être annulés ou transformés en capital, si un événement déclencheur prédéfini se trouvait réalisé ou en amont d’une intervention publique. Cela signifie qu’une très grande proportion des instruments actuellement utilisés comme du capital Tier 2 et, sous Bâle II, comme du capital Tier 1, devraient être éliminés progressivement. Les banques auraient dix ans pour s’y adapter.
Des points décevants
Une autre innovation de taille, fondée mais mal mise en œuvre, a été introduite par le Comité : les ratios de liquidité. L’objectif est de limiter les externalités négatives créées par une transformation excessive des maturités et un trop grand recours à des passifs liquides pour financer des actifs illiquides. On peut vivement débattre des exigences qu’il serait bon d’imposer pour résoudre ce problème, mais il est certain qu’elles doivent rester suffisamment flexibles pour laisser les banques puiser dans leur coussin de liquidité en cas de crise, sans risquer de sanction. Ni le ratio de liquidité à 30 jours (LCR) ni celui à un an (NSFR) ne semblent suffisamment flexibles pour garantir la résilience du système et pourraient bien conduire les banques à préférer aux prêts illiquides, des actifs titrisés court terme.
La période de transition prévue pour Bâle III est extrêmement longue. Il s’agit à la fois de rassurer quant au risque d’une nouvelle récession, si la mise en place était immédiate, mais aussi d’abaisser au maximum le coût de la hausse des fonds propres pour les banques. Elles pourront ainsi préférer la mise en réserve de leurs profits à la levée de fonds sur les marchés. Ce délai est très certainement le prix à payer pour aboutir à un accord, mais il laisse le régulateur démuni le temps que le nouveau système se mette en place.
C’est peut-être sur la question de la résolution des crises touchant les établissements internationaux que le sommet de Séoul a peut-être le plus déçu, en ne présentant aucune méthodologie. Tant que les autorités de régulation ne disposeront pas une telle méthodologie, l’affirmation qu’aucune banque n’est « too big to fail » sonnera faux. La plupart des institutions financières systémiques ont des centaines de bureaux internationaux. L’une des plus grandes compte ainsi 2 400 filiales dont elle est actionnaire majoritaire dans près de 100 pays.
Même si Bâle III a fait faire un grand pas à la régulation bancaire en obtenant le renforcement, longtemps attendu, du numérateur du ratio de solvabilité, beaucoup reste à faire. La tentative de régler le problème de la procyclicité inhérente aux exigences prudentielles est, au mieux, molle. Tant que l’on n’imposera pas que l’intégralité du capital Tier 1 et Tier 2 soit capable d’absorber les pertes sans risquer de placer l’institution dans une situation d’insolvabilité, on ne parviendra pas à renforcer la discipline du marché. Il en sera de même tant que Bâle III et la loi Dodd-Frank échoueront à venir à bout de l’une des principales causes de la crise : l’incapacité des autorités à faire rigoureusement appliquer des règles prudentielles qui existent déjà.
