Si la présente décision concerne au premier chef le secteur des assurances, ses apports en matière procédurale sont susceptibles d’intéresser l’ensemble des personnes assujetties au contrôle de l’ACPR, et notamment les établissements de crédit.
La Mutuelle d’Ivry – La Fraternelle (MIF), à laquelle étaient reprochés plusieurs manquements à ses obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et de contrôle interne, soulevait en défense sept exceptions de procédure. Elle excipait :
- de l’illégalité du rapport de contrôle ;
- de l’illégalité de la décision d’ouvrir une procédure disciplinaire ;
- de l’insuffisance du délai dont elle avait disposé pour présenter sa première défense ;
- de l’imprécision de certains griefs qui lui étaient reprochés ;
- de la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines ;
- du caractère sélectif et biaisé de la restitution de ses arguments par la poursuite en cours de procédure ;
- enfin de la violation, par l’ACPR, du principe d’estoppel « en vertu duquel une autorité publique ne peut se désolidariser de sa propre doctrine au détriment d’un établissement assujetti qui s’appuie sur cette doctrine pour se défendre ».
Le principe selon lequel nul n’est tenu de s’incriminer lui-même n’est pas applicable au stade du contrôle
En premier lieu, la MIF demandait à la Commission des sanctions de constater la nullité du rapport de contrôle et, par voie de conséquence, de la décision du Collège engageant la procédure disciplinaire. La MIF faisait valoir que ce rapport était illégal car il ne respectait pas les termes du préambule de la charte de contrôle de juin 2010 applicable au secteur de
La Commission répond, à juste titre, que tout contrôle du superviseur peut déboucher sur l’engagement d’une procédure disciplinaire, dans les conditions prévues par le Code monétaire et financier. Elle ajoute que si le Collège peut prendre en compte les mesures correctrices éventuellement décidées par l’organisme contrôlé, l’article L. 612-38 du Code monétaire et financier ne subordonne pas l’engagement d’une procédure disciplinaire à l’absence de telles mesures. Enfin, la Commission rappelle que le Conseil d’État a jugé que le principe selon duquel nul n’est tenu de s’incriminer lui-même, résultant de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme et de l’article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ne pouvait être utilement invoqué à propos d’un contrôle effectué par la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de
Le délai imparti à la personne mise en cause pour présenter sa première défense n’est pas contraire au principe d’égalité des armes
En second lieu, la MIF prétendait que la procédure disciplinaire était entachée de nullité au motif que le délai de trente jours francs prévus par l’article R. 612-38 du Code monétaire et financier pour que la personne mise en cause puisse présenter ses observations écrites sur les griefs était contraire aux dispositions du b) du § 3 de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme aux termes desquelles « tout accusé a droit notamment […] à disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense ». La MIF soutenait, en outre, que le Secrétariat général de l’ACPR avait bénéficié de 8 mois, entre la signature du rapport de contrôle définitif et l’ouverture de la procédure disciplinaire, pour préparer la notification des griefs et qu’elle aurait dû disposer d’un délai au moins équivalent afin d’organiser sa première défense, conformément au principe d’égalité des armes.
La Commission écarte, à nouveau, cette exception de procédure. Elle souligne que s’il lui appartient de veiller au respect du caractère contradictoire de la procédure devant elle, qui implique que chaque partie dispose de délais suffisants pour produire ses observations, celui-ci ne s’impose qu’à compter de sa saisine, c’est-à-dire après la notification des griefs traduisant la décision du Collège d’ouvrir la procédure disciplinaire. Or, le rapporteur avait accepté, par deux fois, de proroger le délai imparti à la MIF pour présenter ses observations. Celle-ci avait donc disposé d’un délai de 3 mois, ce qui, selon la Commission, était suffisant, eu égard au nombre et à la nature des manquements reprochés. Par ailleurs, la MIF a pu déposer un second mémoire en défense, en réponse à la réplique du représentant du Collège de supervision, et formuler des observations orales lors de l’audience.
Les lignes directrices et les principes d’application sectoriels n’ont pas un caractère impératif
En dernier lieu, la MIF critiquait le refus de l’ACPR de reconnaître la valeur juridique de sa doctrine qui, d’après elle, aurait nécessairement un caractère impératif pour les établissements assujettis puisqu’elle émane de leur autorité de tutelle et qu’elle oriente leur action en fonction de ses contrôles. Elle visait, plus particulièrement, les principes d’application sectoriels relatifs à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme pour le secteur des assurances publiés par l’ACPR en juin 2010 et février 2015. Dans sa « politique de transparence » de juin 2011, l’Autorité range ces principes parmi les documents généraux d’analyse et d’interprétation. Ils « déclinent, pour les secteurs de la banque ou de l’assurance, les lignes directrices de l’ACP afin de tenir compte des spécificités de chaque secteur ou
La Commission rejette cette exception considérant, d’une part, que ces principes n’ont qu’un caractère explicatif, le superviseur se limitant à expliciter le sens et la portée des lois et règlements applicables aux établissements assujettis, et, d’autre part, que les griefs notifiés ne sont pas fondés sur ces documents mais sur des dispositions législatives ou réglementaires.
La Commission, qui retient les neuf griefs notifiés, inflige à la MIF une sanction pécuniaire de 500 000 euros, compte tenu des actions entreprises par celle-ci pour remédier aux carences constatées.
