Contrôles de l’ACPR et respect des droits fondamentaux des assujettis

Si la pr&eacute;sente d&eacute;cision concerne au premier chef le secteur des assurances, ses apports en mati&egrave;re proc&eacute;durale sont susceptibles d&rsquo;int&eacute;resser l&rsquo;ensemble des personnes assujetties au contr&ocirc;le de l&rsquo;ACPR, et notamment les &eacute;tablissements de cr&eacute;dit. La Mutuelle d&rsquo;Ivry &ndash; La Fraternelle (MIF), &agrave; laquelle &eacute;taient reproch&eacute;s plusieurs manquements &agrave; ses obligations en mati&egrave;re de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et de contr&ocirc;le interne, soulevait en d&eacute;fense sept exceptions de proc&eacute;dure. Elle excipait : de l&rsquo;ill&eacute;galit&eacute; du rapport de contr&ocirc;le ; de l&rsquo;ill&eacute;galit&eacute; de la d&eacute;cision d&rsquo;ouvrir une proc&eacute;dure disciplinaire ; de l&rsquo;insuffisance du d&eacute;lai dont elle avait dispos&eacute; pour pr&eacute;senter sa premi&egrave;re d&eacute;fense ; de l&rsquo;impr&eacute;cision de certains griefs qui lui &eacute;taient reproch&eacute;s ; de la m&eacute;connaissance du principe de l&eacute;galit&eacute; des d&eacute;lits et des peines ; du caract&egrave;re s&eacute;lectif et biais&eacute; de la restitution de ses arguments par la poursuite en cours de proc&eacute;dure ; enfin de la violation, par l&rsquo;ACPR, du principe d&rsquo;estoppel &laquo; en vertu duquel une autorit&eacute; publique ne peut se d&eacute;solidariser de sa propre doctrine au d&eacute;triment d&rsquo;un &eacute;tablissement assujetti qui s&rsquo;appuie sur cette doctrine pour se d&eacute;fendre &raquo;. Seules trois de ces exceptions retiendront ici notre attention. Le principe selon lequel nul n&rsquo;est tenu de s&rsquo;incriminer lui-m&ecirc;me n&rsquo;est pas applicable au stade du contr&ocirc;le En premier lieu, la MIF demandait &agrave; la Commission des sanctions de constater la nullit&eacute; du rapport de contr&ocirc;le et, par voie de cons&eacute;quence, de la d&eacute;cision du Coll&egrave;ge engageant la proc&eacute;dure disciplinaire. La MIF faisait valoir que ce rapport &eacute;tait ill&eacute;gal car il ne respectait pas les termes du pr&eacute;ambule de la charte de contr&ocirc;le de juin 2010 applicable au secteur de l&rsquo;assurance [1] qui, selon elle, affirmait le caract&egrave;re principalement pr&eacute;ventif des contr&ocirc;les de l&rsquo;ACPR. Or, la mission de contr&ocirc;le se serait concentr&eacute;e sur la recherche de manquements &agrave; des fins exclusivement r&eacute;pressives. La MIF, qui pr&eacute;tendait s&rsquo;&ecirc;tre tromp&eacute;e sur la nature v&eacute;ritable de ce contr&ocirc;le qu&rsquo;elle pensait pr&eacute;ventif, aurait &eacute;t&eacute; amen&eacute;e &agrave; s&rsquo;auto-incriminer, ce qui aurait port&eacute; une atteinte irr&eacute;m&eacute;diable aux droits de la d&eacute;fense. Elle estimait, par ailleurs, que le plan d&rsquo;actions qu&rsquo;elle avait adopt&eacute; afin de rem&eacute;dier aux dysfonctionnements constat&eacute;s par la mission de contr&ocirc;le, et qui t&eacute;moignait de sa volont&eacute; de coop&eacute;rer avec le superviseur, aurait d&ucirc; lui permettre d&rsquo;&eacute;chapper &agrave; l&rsquo;ouverture d&rsquo;une proc&eacute;dure disciplinaire. La Commission r&eacute;pond, &agrave; juste titre, que tout contr&ocirc;le du superviseur peut d&eacute;boucher sur l&rsquo;engagement d&rsquo;une proc&eacute;dure disciplinaire, dans les conditions pr&eacute;vues par le Code mon&eacute;taire et financier. Elle ajoute que si le Coll&egrave;ge peut prendre en compte les mesures correctrices &eacute;ventuellement d&eacute;cid&eacute;es par l&rsquo;organisme contr&ocirc;l&eacute;, l&rsquo;article L. 612-38 du Code mon&eacute;taire et financier ne subordonne pas l&rsquo;engagement d&rsquo;une proc&eacute;dure disciplinaire &agrave; l&rsquo;absence de telles mesures. Enfin, la Commission rappelle que le Conseil d&rsquo;&Eacute;tat a jug&eacute; que le principe selon duquel nul n&rsquo;est tenu de s&rsquo;incriminer lui-m&ecirc;me, r&eacute;sultant de l&rsquo;article 6 &sect; 1 de la Convention europ&eacute;enne des droits de l&rsquo;homme et de l&rsquo;article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ne pouvait &ecirc;tre utilement invoqu&eacute; &agrave; propos d&rsquo;un contr&ocirc;le effectu&eacute; par la Commission de contr&ocirc;le des assurances, des mutuelles et des institutions de pr&eacute;voyance [2] . Faisant application de cette jurisprudence, elle rejette l&rsquo;exception de proc&eacute;dure. Le d&eacute;lai imparti &agrave; la personne mise en cause pour pr&eacute;senter sa premi&egrave;re d&eacute;fense n&rsquo;est pas contraire au principe d&rsquo;&eacute;galit&eacute; des armes En second lieu, la MIF pr&eacute;tendait que la proc&eacute;dure disciplinaire &eacute;tait entach&eacute;e de nullit&eacute; au motif que le d&eacute;lai de trente jours francs pr&eacute;vus par l&rsquo;article R. 612-38 du Code mon&eacute;taire et financier pour que la personne mise en cause puisse pr&eacute;senter ses observations &eacute;crites sur les griefs &eacute;tait contraire aux dispositions du b) du &sect; 3 de l&rsquo;article 6 de la Convention europ&eacute;enne des droits de l&rsquo;homme aux termes desquelles &laquo; tout accus&eacute; a droit notamment [&hellip;] &agrave; disposer du temps et des facilit&eacute;s n&eacute;cessaires &agrave; la pr&eacute;paration de sa d&eacute;fense &raquo;. La MIF soutenait, en outre, que le Secr&eacute;tariat g&eacute;n&eacute;ral de l&rsquo;ACPR avait b&eacute;n&eacute;fici&eacute; de 8 mois, entre la signature du rapport de contr&ocirc;le d&eacute;finitif et l&rsquo;ouverture de la proc&eacute;dure disciplinaire, pour pr&eacute;parer la notification des griefs et qu&rsquo;elle aurait d&ucirc; disposer d&rsquo;un d&eacute;lai au moins &eacute;quivalent afin d&rsquo;organiser sa premi&egrave;re d&eacute;fense, conform&eacute;ment au principe d&rsquo;&eacute;galit&eacute; des armes. La Commission &eacute;carte, &agrave; nouveau, cette exception de proc&eacute;dure. Elle souligne que s&rsquo;il lui appartient de veiller au respect du caract&egrave;re contradictoire de la proc&eacute;dure devant elle, qui implique que chaque partie dispose de d&eacute;lais suffisants pour produire ses observations, celui-ci ne s&rsquo;impose qu&rsquo;&agrave; compter de sa saisine, c&rsquo;est-&agrave;-dire apr&egrave;s la notification des griefs traduisant la d&eacute;cision du Coll&egrave;ge d&rsquo;ouvrir la proc&eacute;dure disciplinaire. Or, le rapporteur avait accept&eacute;, par deux fois, de proroger le d&eacute;lai imparti &agrave; la MIF pour pr&eacute;senter ses observations. Celle-ci avait donc dispos&eacute; d&rsquo;un d&eacute;lai de 3 mois, ce qui, selon la Commission, &eacute;tait suffisant, eu &eacute;gard au nombre et &agrave; la nature des manquements reproch&eacute;s. Par ailleurs, la MIF a pu d&eacute;poser un second m&eacute;moire en d&eacute;fense, en r&eacute;ponse &agrave; la r&eacute;plique du repr&eacute;sentant du Coll&egrave;ge de supervision, et formuler des observations orales lors de l&rsquo;audience. Les lignes directrices et les principes d&rsquo;application sectoriels n&rsquo;ont pas un caract&egrave;re imp&eacute;ratif En dernier lieu, la MIF critiquait le refus de l&rsquo;ACPR de reconna&icirc;tre la valeur juridique de sa doctrine qui, d&rsquo;apr&egrave;s elle, aurait n&eacute;cessairement un caract&egrave;re imp&eacute;ratif pour les &eacute;tablissements assujettis puisqu&rsquo;elle &eacute;mane de leur autorit&eacute; de tutelle et qu&rsquo;elle oriente leur action en fonction de ses contr&ocirc;les. Elle visait, plus particuli&egrave;rement, les principes d&rsquo;application sectoriels relatifs &agrave; la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme pour le secteur des assurances publi&eacute;s par l&rsquo;ACPR en juin 2010 et f&eacute;vrier 2015. Dans sa &laquo; politique de transparence &raquo; de juin 2011, l&rsquo;Autorit&eacute; range ces principes parmi les documents g&eacute;n&eacute;raux d&rsquo;analyse et d&rsquo;interpr&eacute;tation. Ils &laquo; d&eacute;clinent, pour les secteurs de la banque ou de l&rsquo;assurance, les lignes directrices de l&rsquo;ACP afin de tenir compte des sp&eacute;cificit&eacute;s de chaque secteur ou activit&eacute; &raquo; [3] . La Commission rejette cette exception consid&eacute;rant, d&rsquo;une part, que ces principes n&rsquo;ont qu&rsquo;un caract&egrave;re explicatif, le superviseur se limitant &agrave; expliciter le sens et la port&eacute;e des lois et r&egrave;glements applicables aux &eacute;tablissements assujettis, et, d&rsquo;autre part, que les griefs notifi&eacute;s ne sont pas fond&eacute;s sur ces documents mais sur des dispositions l&eacute;gislatives ou r&eacute;glementaires. La Commission, qui retient les neuf griefs notifi&eacute;s, inflige &agrave; la MIF une sanction p&eacute;cuniaire de 500 000 euros, compte tenu des actions entreprises par celle-ci pour rem&eacute;dier aux carences constat&eacute;es. 1 Cette charte n&rsquo;est plus en vigueur depuis la publication, en juin 2014, d&rsquo;une charte sur le contr&ocirc;le sur place commune aux secteurs de l&rsquo;assurance et de la banque, qui remplace &eacute;galement la charte de conduite d&rsquo;une mission de contr&ocirc;le sur place dans le secteur de la banque, des services de paiement et des services d&rsquo;investissement d&rsquo;avril 2010. &ndash; Sur cette derni&egrave;re, Revue Banque n&deg; 775, sept. 2014, p. 90, obs. J.-Ph. Kovar et J. Lasserre Capdeville. 2 CE 30 mars 2007, Soci&eacute;t&eacute; Pr&eacute;dica , n&deg; 277991. 3 Les lignes directrices &laquo; sont des guides qui analysent et explicitent la r&eacute;glementation applicable dans cette mati&egrave;re, &agrave; destination de l&rsquo;ensemble des personnes soumises au contr&ocirc;le de l&rsquo;ACP en mati&egrave;re de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorism e &raquo;.

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