Par trois arrêts rendus le 8 juillet 2020, le Tribunal de l’Union européenne a annulé des sanctions administratives pécuniaires, d’un montant total de 4 800 000 euros, infligées par la Banque centrale européenne (BCE) à trois établissements de crédit appartenant au groupe Crédit Agricole
La BCE reprochait à ces établissements de crédit d’avoir classé dans leurs instruments de fonds propres de catégorie 1 (CET 1) des instruments de capital sans avoir obtenu son autorisation préalable en violation de l’article 26, § 3, du CRR.
Si ces arrêts sont l’occasion de clarifier le sens de cette disposition, leur intérêt tient surtout à ce qu’ils manifestent la volonté du juge de l’Union de soumettre la BCE dans l’exercice de ses missions de surveillance prudentielle, et particulièrement de son pouvoir de sanction, à des garanties formelles et procédurales permettant un contrôle juridictionnel effectif.
1. Le Tribunal confirme la légalité du constat des manquements reprochés
Les requérantes soutenaient principalement que la BCE avait retenu à tort l’existence de manquements à leurs obligations prudentielles en se fondant sur une interprétation et une application erronée de l’article 26, § 3, du CRR, qui indiquait dans sa rédaction alors en vigueur : « Les autorités compétentes évaluent si les émissions d’instruments de [CET 1] respectent les conditions énoncées à l’article 28 ou, selon le cas, à l’article 29. En ce qui concerne les émissions postérieures au 28 juin 2013, les établissements répertorient les instruments de CET 1 uniquement après accord des autorités compétentes, qui peuvent consulter l’ABE. » Cette disposition prévoit donc que les autorités compétentes apprécient si les instruments que les établissements de crédit répertorient comme instruments de CET 1 satisfont aux exigences de l’article 28 ou, selon le cas, de l’article 29 du CRR. L’article 28 du règlement fixe les conditions applicables aux instruments de capital émis par les établissements de crédit, alors que l’article 29 concerne les conditions propres aux instruments de capital émis par des sociétés mutuelles ou coopératives, de caisse d’épargne ou des établissements analogues.
Les requérantes et la BCE s’opposaient sur l’interprétation de l’expression « accord des autorités compétentes ». Les requérantes soutenaient que l’accord des autorités compétentes est donné par catégorie d’instruments de capital et se matérialise par l’insertion du type d’instruments en cause sur la liste publiée par l’Autorité bancaire européenne (ABE). Le troisième alinéa de l’article 26, § 3, du CRR prévoit, en effet, que « Sur la base des informations reçues de chaque autorité compétente, l’ABE élabore, tient à jour et publie une liste de toutes les formes d’instruments de capital dans chaque État membre qui sont éligibles en tant qu’instruments de [CET 1]. L’ABE élabore et publie cette liste pour la première fois au plus tard le 28 juillet 2013. » Dans la mesure où les actions émises par les requérantes figuraient sur cette liste lorsque celles-ci les avaient répertoriées dans leurs instruments de CET 1, l’infraction à l’article 26, § 3, du CRR n’était pas constituée. La BCE considérait qu’un établissement de crédit doit demander l’autorisation préalable de l’autorité compétente avant de répertorier un instrument de capital comme instrument de CET 1, alors même que cet instrument figure sur la liste publiée par l’ABE. En répertoriant les actions émises parmi leurs instruments de CET1 sans avoir obtenu son autorisation, les requérants avaient donc méconnu l’article 26, § 3, du CRR.
Constatant l’absence de définition de l’expression « accord des autorités compétentes » dans le CRR, le Tribunal procède à l’interprétation de cette disposition en recourant, comme à son habitude, aux méthodes littérale, contextuelle et téléologique. Si la lettre de l’article 26, § 3, du CRR ne permet pas de trancher cette controverse sur la signification exacte de l’expression « accord des autorités compétentes », l’interprétation contextuelle et, surtout, téléologique de cette disposition s’avère plus utile. Le Tribunal insiste sur l’intention du législateur de l’Union, au moment de l’adoption du CRR, qui était d’améliorer les obligations de fonds propres applicables aux établissements de crédit, comme le révèle le préambule du règlement
Une interprétation contextuelle de l’article 26, § 3, du CRR conduit également à considérer que l’inclusion d’un instrument de capital sur la liste publiée par l’ABE, qui implique que celui-ci est en principe éligible à un classement comme instrument de CET 1, ne permet pas, à elle seule, à un établissement de crédit de le répertorier parmi ses instruments de CET 1.
2. Le Tribunal annule les sanctions pour insuffisance de motivation
Le Tribunal soulève d’office le moyen tiré d’une insuffisance de motivation des décisions attaquées en ce qu’elles imposent des sanctions administratives pécuniaires aux requérantes. Il rappelle, à titre liminaire, que le défaut ou l’insuffisance de motivation est un moyen d’ordre public et que l’obligation de motivation prévue à l’article 296 alinéa 2 du TFUE constitue une formalité substantielle. Le Tribunal ajoute, en s’appuyant sur une jurisprudence abondante, que « la motivation exigée doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. S’agissant, en particulier, de la motivation des décisions individuelles, l’obligation de motiver de telles décisions a ainsi pour but, outre de permettre un contrôle judiciaire, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est éventuellement entachée d’un vice permettant d’en contester la validité » (pt 129).
Le Tribunal souligne que la BCE est en droit d’infliger une sanction administrative pécuniaire dont le montant maximal peut correspondre à 10 % du chiffre d’affaires annuel total du groupe auquel appartient la personne morale concernée. Elle dispose donc d’un large pouvoir d’appréciation s’agissant de la détermination du montant de la sanction pécuniaire. L’obligation de motivation des décisions en cause revêt, par conséquent, « une importance toute particulière » compte tenu du large pouvoir d’appréciation de la BCE et du niveau très élevé des sanctions pécuniaires administratives encourues. Or, le Tribunal constate que les décisions contestées ne fournissent aucune précision quant à la méthodologie appliquée par la BCE afin de déterminer le montant de sanctions infligées, mais se contentent de quelques considérations sur la gravité et la durée des manquements reprochés ainsi que sur l’assure qu’une ou plusieurs circonstances atténuantes auraient été prises en compte.
Le Tribunal insiste surtout sur le fait que la BCE a omis de signaler, dans les trois décisions attaquées, la taille de l’établissement de crédit auteur de l’infraction en cause, ce qui constitue pourtant, selon les propres déclarations du superviseur européen, un élément particulièrement pertinent pour la détermination du montant de la sanction. En effet, l’omission de la taille des établissements de crédit concernés empêche le Tribunal de contrôler l’appréciation par la BCE des critères d’efficacité, de proportionnalité et de dissuasion des sanctions prévus à l’article 18, § 3, du règlement MSU
Le Tribunal annule pour insuffisance de motivation les décisions litigieuses uniquement en ce qu’elles imposent des sanctions pécuniaires, l’appréciation de la BCE portant sur le montant de ces sanctions étant détachable du reste de ses décisions.
