On se souvient que la Landeskreditbank Baden-Württemberg avait contesté en vain devant le Tribunal la décision par laquelle la BCE l’avait qualifiée d’entité
Très attendu, cet arrêt tranche de manière définitive la question de la répartition des compétences de surveillance prudentielle dans le cadre du premier pilier de l’Union bancaire. La Cour suit le raisonnement du Tribunal en distinguant l’attribution des compétences de leur exercice. Si la BCE est désormais seule compétente en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit depuis la création effective du Mécanisme de surveillance unique (MSU) le 4 novembre 2014, la mise en œuvre des missions de surveillance prudentielle est partagée entre la Banque Centrale Européenne (BCE) et les autorités nationales en fonction de l’importance des établissements assujettis.
1. L’attribution à la BCE des compétences en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit
À l’appui de son pourvoi, la requérante soutenait que le règlement
Cette argumentation reposait sur une lecture des articles 4 et 6 du règlement MSU favorable aux États membres. Pour mémoire, l’article 4, § 1, énonce que la BCE est « seule compétente » pour exercer les missions de surveillance prudentielle qu’il énumère « à l’égard de tous les établissements de crédit établis dans les États membres participants ». L’article 6 précise, dans son § 1, que la BCE s’acquitte de ses missions dans le cadre du MSU, composé d’elle-même et des autorités compétentes nationales. Il ajoute dans son § 4 qu’« en ce qui concerne les missions définies à l’article 4 […] la BCE et les autorités compétentes nationales sont dotées de compétences fixées respectivement aux § 5 et 6 du présent article ». Enfin, le § 6 dispose que les autorités nationales « s’acquittent et sont chargées des missions visées à l’article 4 § 1 […] et sont habilitées à adopter toutes les décisions pertinentes en matière de surveillance » à l’égard des établissements moins importants.
L’incohérence apparente de ces dispositions – l’article 4 § 1 du règlement MSU donne à la BCE une compétence exclusive en matière de surveillance prudentielle à l’égard de tous les établissements de crédit quelle que soit leur importance, alors même que les autorités nationales semblent être chargées de ces mêmes missions à l’égard des établissements moins importants en application de l’article 6, § 6 – s’explique par les différences existant entre la proposition de règlement approuvée par la
Cette interprétation du règlement MSU amène la Cour à considérer que la surveillance prudentielle des établissements de crédit dans l’Union bancaire, qui correspond encore à ce jour à la zone euro, est devenue une compétence exclusive de l’Union européenne et non une compétence partagée entre l’Union et les États membres. Ce transfert de compétence, opéré par le législateur de l’Union, est d’autant plus remarquable que l’article 127, § 5, TFUE ne confère à l’Union européenne qu’une compétence d’appui en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit lui permettant uniquement d’intervenir pour soutenir, coordonner ou compléter l’action des États membres.
2. L’exercice par la BCE et les autorités nationales des compétences en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit
À la suite du Tribunal, la Cour juge qu’il résulte de l’article 4, § 1, du règlement MSU que la BCE dispose d’une compétence exclusive en matière de surveillance prudentielle à l’égard de tous les établissements de crédit, sans opérer de distinction entre établissements importants et moins importants. Cette compétence est exercée directement par la BCE à l’égard des établissements importants et de manière décentralisée, par l’intermédiaire des autorités nationales, à l’égard des établissements moins importants. La Cour rejette ainsi l’argumentation de la requérante qui reposait sur le postulat du maintien au profit des autorités nationales, en vertu de l’article 6, § 4, du règlement MSU, d’une compétence en matière de surveillance prudentielle des établissements moins importants. Elle juge, en outre, que la BCE est seule compétente pour préciser le contenu de la notion de « circonstances particulières » au sens de l’article 6, § 4, du règlement MSU. Cette compétence a d’ailleurs été mise en œuvre par la BCE aux articles 70 et 71 du règlement cadre
Enfin, la Cour considère que le Tribunal n’a pas interprété l’article 6, § 4, du règlement MSU sans tenir compte du principe de proportionnalité comme le soutenait la requérante. Elle confirme l’analyse du Tribunal selon laquelle le législateur de l’Union, en adoptant cette disposition, a concilié la prise en compte du rôle des États membres dans la mise en œuvre du droit de l’Union avec la réalisation des objectifs du règlement MSU. L’article 6, § 4, complété par l’article 70 du règlement cadre MSU qui précise la notion de « circonstances particulières », permet ainsi de soustraire une entité importante à la surveillance directe de la BCE lorsqu’une surveillance directe par les autorités nationales permettrait une meilleure réalisation des objectifs poursuivis par le règlement MSU ou lorsqu’une surveillance directe par la BCE ne permettrait pas d’atteindre ces objectifs aussi bien qu’une surveillance prudentielle directe de l’entité concernée par les autorités nationales. Inversement, l’article 6 § 5 du règlement MSU habilite la BCE à décider, à tout moment, de sa propre initiative après consultation des autorités compétentes nationales ou à la demande d’une autorité compétente nationale, d’exercer elle-même directement toute compétence en matière de surveillance prudentielle à l’égard d’un ou de plusieurs établissements moins importants, si cela s’avère nécessaire pour assurer une application cohérente des normes élevées de surveillance.
Dès lors, la Cour estime, comme le soulignait le Tribunal, que la BCE n’est pas tenue d’examiner au cas par cas si, en dépit des critères énoncés à l’article 6, § 4, du règlement MSU afin de distinguer les établissements importants des établissements moins importants, un établissement important ne doit pas relever de la surveillance directe des autorités nationales, au motif que celles-ci seraient mieux à même d’atteindre les objectifs du règlement MSU. L’interprétation contraire, défendue par la requérante, aurait obligé la BCE à démontrer, pour chaque établissement important, la nécessité de le soustraire à la surveillance directe des autorités nationales en vue de réaliser les finalités poursuivies par le législateur de l’Union au travers de la création du MSU. Cette lecture, propice à une renationalisation de la surveillance prudentielle des établissements de crédit établis dans les États participant au MSU, aurait conféré un caractère subsidiaire au contrôle prudentiel de la BCE – subordonné à la justification au cas par cas de la « plus-value » de son intervention – en contradiction avec la lettre et l’esprit du règlement MSU.
