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La Commission européenne (CE)1 a publié une proposition visant à rendre plus efficace le cadre de résolution harmonisé au niveau européen en 2014 et à renforcer la protection des déposants. Cette proposition prévoit de modifier deux directives (Deposit Guarantee Schemes Directive, DGSD, et Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD) et un règlement (Single Resolution Mechanism Regulation, SRMR) qui, ensemble, constituent depuis 2014 le cadre européen régissant la gestion des crises bancaires.
Alors que les réformes prudentielles dans le domaine bancaire impulsées par les accords de Bâle 3 sont sur le point d’être transposées en droit européen, l’expérience acquise ces dernières années appelle à une réforme de la mise en œuvre du cadre de résolution et de protection des déposants au niveau européen, amorçant un pas supplémentaire vers l’achèvement de l’Union bancaire.
Cette initiative s’inscrit dans la continuité des débats de l’Eurogroupe sur le renforcement de l’Union bancaire, en tant que rupture du lien entre les crises bancaires et le recours à de la dette publique pour sauver les banques en situation de faillite. Elle pose les bases d’une relance des discussions sur les étapes nécessaires à la finalisation de cette Union bancaire.
Depuis la crise financière et la crise de la dette souveraine en Europe, l’Union européenne (UE) a bâti un dispositif unifié en matière de résolution bancaire et de garantie des dépôts. Ceci se traduit notamment par un corpus de règles communes à tous les États membres, dont le principal leitmotiv consiste à éviter le recours à de l’argent public pour secourir un établissement bancaire en difficulté (bail-in au lieu du bail-out).
Un dispositif sous-exploité
De nombreuses avancées ont été réalisées. Les autorités de résolution ont développé des plans afin de déterminer les stratégies à mettre en place en cas de faillite. Les banques ont réalisé d’importants progrès pour éliminer tout obstacle à leur résolution éventuelle, constituer des réserves de passifs éligibles permettant l’application du bail-in (via les exigences dites « Minimum Requirements for own funds and Exigible Liability », MREL2) et construire de solides fonds de sauvetage, dont le montant agrégé avoisinera les 140 milliards d’euros en 2024, qu’il s’agisse des fonds de garantie des dépôts ou des fonds de résolution, en particulier le Fonds de résolution unique dans l’Union bancaire.
Le dispositif européen de résolution demeure néanmoins sous-exploité. La mise en œuvre et le financement des stratégies de résolution se sont heurtés à de réelles difficultés, notamment pour les banques de petite et moyenne tailles au sein de l’Union bancaire.
Comme elles sont principalement financées au moyen de fonds propres et de dépôts de leur clientèle, leur structure de bilan ne permet pas systématiquement de satisfaire l’exigence de renflouement interne à hauteur de 8 % du total des passifs, condition nécessaire pour accéder aux fonds de résolution, sans rogner sur les dépôts de leur clientèle. Ceci compromet la possibilité de recourir à ce type de financement externe. Compte tenu des risques de contagion, de perte de confiance et d’instabilité financière, les autorités de résolution se sont montrées réticentes à l’idée d’imposer des pertes aux déposants, de quelque nature qu’ils soient. Ceci a pu inciter à chercher d’autres voies, en dehors du cadre harmonisé de résolution, sujettes à des conditions moins strictes, et le plus souvent adossées à un recours à de l’argent public.
L’outillage législatif actuel demeure insuffisamment opérant. Cette situation amoindrit la protection des déposants et pose un risque d’instabilité financière, de surcroît dans un contexte financier et géopolitique qui met déjà sous tension les banques européennes et leur rentabilité. Ajuster le dispositif de gestion des crises bancaires en Europe, en tirant les leçons des faillites récentes et en s’inspirant des bonnes pratiques en matière de résolution, venues notamment des États-Unis, apparaît donc nécessaire.
Le test d’intérêt public, la clé du recours à la résolution
Cette extension du périmètre de la résolution implique une clarification des dispositions définissant s’il est dans l’intérêt public de placer une banque en résolution plutôt qu’en liquidation3. La mise en œuvre du cadre actuel a en effet démontré que la grande discrétion dont bénéficient les autorités de résolution accroît les risques de divergences et d’iniquité de traitement dans la gestion des crises bancaires.
Une évolution des règles est ainsi nécessaire pour intégrer davantage de banques, notamment de petite et moyenne tailles, au périmètre de la résolution dès la phase de planification, mais également pour s’assurer que la résolution reste la voie privilégiée au moment de la faillite. La prise en compte des fonctions critiques à l’échelle d’une région, et non seulement au niveau d’un État membre, ou la distinction entre l’impact d’une liquidation sur les fonds publics et sur les autres fonds de sauvetage financés par le secteur bancaire, entre autres, seront à même de mieux encadrer ce test d’intérêt public. Néanmoins, la réforme ne supprime pas la nécessaire marge de discrétion dans le choix de placer ou non une banque en résolution, afin que les autorités puissent prendre en compte chaque cas selon ses spécificités. En cela, si l’ambition d’étendre le périmètre de la résolution est claire, il demeure impossible d’anticiper précisément le nombre de banques qui pourront, dans le futur, devenir éligibles à la résolution.
Cet objectif ne remet pas en cause l’existence d’autres outils pour gérer les faillites bancaires, qu’il s’agisse de mesures préventives, avant la faillite, ou alternatives, via notamment le transfert d’actifs en liquidation. Ces interventions, dès lors qu’elles sont correctement calibrées, évitent une détérioration de la situation financière de l’établissement, assurent une meilleure résilience du secteur bancaire et favorisent un recours maîtrisé aux ressources des fonds de sauvetage. Cependant, il est crucial de s’assurer que le choix de placer une banque en résolution ne dépende pas de conditions plus favorables obtenues via des mesures alternatives. La cohérence du continuum d’outils à disposition doit être mieux appréhendée via un alignement plus strict des conditions régissant le recours à chacun de ces outils.
La question du financement
L’extension du périmètre de résolution ne peut s’appréhender sans une réflexion sur les conditions assurant que les stratégies de résolution pourront être effectivement financées. La question de ce financement doit se poser à l’aune de plusieurs principes qui régissent déjà le cadre actuel.
Premièrement, il est crucial de continuer à faire peser l’effort principal du financement sur les banques elles-mêmes, à travers les exigences de fonds propres et de passifs éligibles, en tant que première ligne de défense pour l’absorption des pertes. Si les cibles déterminées par les autorités doivent être proportionnées au regard de la stratégie de résolution envisagée, toute banque pour laquelle la résolution offre une solution supérieure à la liquidation doit s’y soumettre.
Deuxièmement, la condition d’accès aux fonds de résolution requérant une contribution des actionnaires et créanciers à hauteur de 8 % des passifs demeure inchangée. Cette condition est un acquis politique important qui vise à assurer une discipline de marché et éviter tout risque d’aléa moral. De la même manière, les conditions d’accès aux fonds de sauvetage demeurant inchangées. La réforme ne mène pas à un accroissement de ces fonds au préjudice d’un coût pour l’industrie, sous forme de contributions.
Troisièmement, l’utilisation des fonds de sauvetages financés par le secteur bancaire doit se substituer au recours aux fonds publics dans la gestion de crises bancaires. Cette approche, clé de voûte du dispositif originel, est primordiale pour cesser de recourir à une forme de bail out, ne pouvant s’entendre qu’à propos de l’utilisation d’argent public. Enfin, ces fonds de sauvetage étant abondés par l’ensemble des banques, il n’y a pas de raison d’en exclure l’accès de manière automatique.
Dans les cas où, malgré le respect des exigences de fonds propres et de passifs éligibles, la mise en œuvre de la stratégie de résolution nécessiterait un financement additionnel atteignable uniquement par la mise à contribution de déposants, le recours à des formes alternatives de financement privés peut se justifier, par exemple via l’intervention des fonds de garantie des dépôts, dès lors que l’autorité de résolution considère qu’infliger des pertes à ces déposants engendrerait des risques pour la stabilité financière. Ainsi, le fonds de garantie des dépôts interviendrait en soutien au dispositif de résolution. Une telle approche doit être accompagnée de conditions suffisantes, au premier rang desquelles une sortie effective du marché de la banque concernée.
Le fonds de garantie des dépôts interviendrait en soutien au dispositif de résolution
En termes de contribution à ces fonds de sauvetage, rappelons que le coût pour ces fonds – et donc pour les banques qui les abondent – dans le cadre d’un accompagnement des mesures de résolution est sensiblement inférieur à celui d’un éventuel remboursement des dépôts couverts. En permettant de recourir à d’autres sources de financements privés, ce mécanisme vise à rendre la résolution plus crédible et prévisible.
La nécessaire révision de la hiérarchie des créanciers
L’utilisation des fonds de garantie des dépôts en résolution est déjà prévue dans le cadre actuel, mais inopérante en pratique. L’intervention d’un fonds de garantie des dépôts dans une procédure autre que la subrogation des dépôts couverts est conditionnée au least cost test, qui vise à vérifier que toute intervention par un fonds de garantie des dépôts est moins coûteuse que le remboursement des dépôts couverts dans une procédure de liquidation. De plus, la hiérarchie des créanciers en liquidation prévoit une super-préférence pour les fonds de garantie des dépôts, leur assurant de recouvrer leurs créances en priorité par rapport aux autres créanciers.
En raison de cette super-préférence, le least cost test bloque, dans la quasi-totalité des cas, le recours au fonds de garantie des dépôts. De fait, le coût hypothétique pour le fonds de garantie d’un remboursement des dépôts couverts en cas de procédure de liquidation bancaire est intégralement compensé par le recouvrement prioritaire dont il bénéficie.
Comme l’a démontré l’Autorité bancaire européenne (EBA) dans un rapport publié en octobre 20214, l’utilisation plus fréquente des fonds de garantie en résolution prévue par la réforme ne peut s’envisager qu’en supprimant cette super-préférence, ce qui assouplira le least cost test et facilitera de facto le recours à ces fonds à des fins de résolution5. L’étude d’impact menée par la CE, reprenant les conclusions de l’EBA, montre qu’une révision de la place des dépôts dans la hiérarchie des créanciers est à même de permettre une utilisation plus importante des ressources des fonds de garantie.
Compte-tenu du rôle clé du least cost test, dont l’application demeure hétérogène à ce jour, sa robustesse technique est primordiale pour assurer une utilisation juste des ressources cotisées par les banques. La CE souhaite, à travers sa réforme, établir un least cost test harmonisé avec une approche méthodologique unifiée au niveau européen, afin non seulement d’éradiquer les disparités entre États membres mais aussi d’en faire un garde-fou crédible pour assurer l’usage raisonné des fonds de garantie des dépôts européens.
Une protection accrue des déposants
Le cadre européen en matière de protection des dépôts a fait l’objet de travaux importants au cours des dernières années, dont l’EBA décrit les conclusions dans ses récentes opinions et recommandations6, soulignant la marge d’amélioration possible des règles le régissant. La réforme de la CE s’appuie sur ces travaux. Par exemple, elle nivelle par le haut le champ des dépôts couverts en Europe, y incluant les dépôts des établissements publics et ceux placés auprès de sociétés d’investissement ou d’établissements de monnaie électronique.
La réforme vise également à établir un montant harmonisé protégeant les soldes temporairement élevés de compte bancaire à hauteur de 500 000 euros, notamment liés à la conclusion de transactions immobilières ou aux remboursements d’assurances.
D’autres mesures visent à simplifier les procédures pratiques de remboursement des déposants et les diligences à accomplir par les autorités nationales en charge de la garantie des dépôts, afin de réduire leur travail administratif, leur permettant ainsi de respecter les délais ambitieux de remboursement des déposants établis dans la loi et de faire face à la couverture élargie de dépôts couverts que propose la réforme.
Enfin, la CE s’attaque aux enjeux de coopération internationale et intra-UE en matière de garantie des dépôts, en clarifiant notamment les règles de dédommagement lié au changement d’affiliation d’une banque à un système national de garantie des dépôts.
Une réforme ambitieuse et impérative
À ce stade, la réforme soumise par la CE n’inclut pas la construction d’un système européen de garantie des dépôts. En effet, l’ambition formulée par l’Eurogroupe se concentre sur le dispositif de gestion de crises bancaires, témoignant des désaccords persistants au sein des États membres au sujet d’une mutualisation des fonds de garantie des dépôts. Pour autant, la CE est convaincue que la construction du troisième pilier de l’Union bancaire reste un impératif afin d’assurer la résilience du système bancaire européen face à des crises d’envergure. De fait, le remboursement des dépôts couverts de 261 banques de l’Union bancaire viderait intégralement le fonds de garantie des dépôts du pays concerné7. Un fonds mutualisé offrirait des effets d’échelle considérables, à même d’offrir une protection plus solide dans ce genre de circonstances et de réduire le coût de contribution aux fonds de sauvetage pour les banques. Qu’elle prenne la forme d’un partage des pertes ou de prêts, cette mutualisation est nécessaire pour offrir une protection optimale aux déposants européens.
La CE est convaincue que cette réforme constitue un pas majeur afin de progresser sur l’Union bancaire. Sous réserve qu’elle soit appréhendée dans son ensemble, compte-tenu des interactions entre chacune des composantes du cadre européen de gestion des crises bancaires, cette proposition offre l’opportunité de bâtir un dispositif cohérent de résolution, et ainsi de rassurer les citoyens européens sur la robustesse de leur système financier face à d’éventuelles crises à venir. Cela représenterait enfin la condition nécessaire pour réamorcer les discussions politiques sur les autres volets de l’Union bancaire, à commencer par EDIS (European Deposit Insurance Scheme) et l’intégration du marché bancaire en Europe.
